Nav er to systemer, men styres som ett

Nav diskuteres ofte som én størrelse, men i praksis består det av to ulike systemer: Nav nasjonal, det nasjonale trygdesystemet, og Nav lokal, kontorene i kommunene.

Nav nasjonal forvalter økonomisk sikkerhet gjennom folketrygdloven. Dette er en statlig virksomhet der digitaliseringen har kommet langt, og der hovedoppgaven er å sikre riktige utbetalinger til riktig tid.

Nav lokal er en del av det sosiale sikkerhetsnettet, og er organisert som et partnerskap mellom stat og kommune.

Her skjer oppfølgingen i skjæringspunktet mellom ulike regelverk, tjenester og aktører, i tett samspill med kommunale tjenester og lokalsamfunn.

Det er i denne delen av Nav, der statlige og kommunale oppgaver møtes, at kompleksiteten er størst og utfordringene tydeligst kommer til uttrykk.

Det er også her man vil se om endringer faktisk gir bedre resultater.

Skal ekspertgruppen lykkes, må de ta utgangspunkt i disse strukturelle forholdene, her skissert som tre dimensjoner.

1. Statlig og kommunalt eierskap

Partnerskapsmodellen mellom stat og kommune er også i tidligere evalueringer av Nav-reformen pekt på som krevende.

Dette kommer særlig til uttrykk i ledelse og styring. Lederen ved et Nav-kontor må forholde seg til to budsjetter, to sett med tariffavtaler og personalreglementer og to styringslinjer.

I praksis betyr det at lederen har to arbeidsgivere og dermed også to sjefer. Å skape ett arbeidsmiljø og én felles kultur under slike forutsetninger er krevende.

les også

Oppryddingen i Nav: Husk kjellerbodene i kråkeslottet!

En annen side ved partnerskapsmodellen er maktbalansen i eierstyringen. Den statlige styringslinjen er omfattende og ressurssterk, med et stort direktorat som utvikler strategier, systemer og rutiner for hele landet.

Kommunene må se Nav-kontoret som et av mange i et bredt lokalt tjenesteapparat. For staten er Nav-kontoret derimot hovedarenaen for å realisere nasjonale strategier.

Dette strukturelle misforholdet skaper spenninger som i stor grad må håndteres lokalt i hvert enkelt partnerskap.

2. Lovverk på tvers av stat og kommune

Disse spenningene har også en viktig forankring i lovverket. Da Nav-reformen ble gjennomført i 2006, ble trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten samlet uten en tilsvarende samordning av lovene de arbeidet etter.

Nav-loven etablerte riktignok en ny organisatorisk ramme for arbeids- og velferdsforvaltningen, men de sentrale rettighets- og pliktbestemmelsene ligger fortsatt i andre lovverk. Det betyr at grunnmuren i tjenesten fortsatt er delt.

Når regjeringen nå gjennomgår folketrygdloven, bør også forholdet til sosialtjenesteloven vurderes. Veilederne i Nav lokal må forholde seg til begge, og lovverkene bygger på ulike prinsipper og styringslogikker. Konsekvensen er at målkonflikter i stor grad håndteres i det ytterste leddet i systemet, i møtet mellom veileder og innbygger.

Dette er ikke bare et juridisk spørsmål. Når de sentrale lovene trekker i ulike retninger, blir det også vanskeligere å etablere en tydelig ramme for prioritering og oppgaveløsning i Nav lokal.

Stat og kommune skal i utgangspunktet løse det samme samfunnsoppdraget, men fra ulike posisjoner. Staten legger vekt på overordnede rammer, rettssikkerhet og likebehandling, mens kommunene skal omsette disse rammene til tjenester som faktisk virker i møte med lokale forhold og enkeltmennesker.

I dette spenningsfeltet oppstår også ulike styringslogikker, mellom krav til likebehandling og behovet for mer skreddersøm i møte med den enkelte.

3. Struktur former kultur

Det er i dette spennet mellom standardisering og tilpasning at strukturen former kulturen i Nav lokal. Vektleggingen av effektivisering og felles løsninger har gitt mange gevinster, ikke minst gjennom digitalisering, men stiller også økte krav til hvordan det lokale handlingsrommet forvaltes.

Nav har over tid vært preget av omfattende målstyring, der aktivitet ofte måles mer presist enn resultater. For mennesker med sammensatte utfordringer er veien tilbake til arbeid sjelden lineær. Ikke alle forløp kan derfor standardiseres eller måles på samme måte. Oppfølgingen må gi rom for faglig skjønn.

Dette er ikke det motsatte av kunnskapsbasert arbeid, men en presisering av at bredden i utfordringsbildet krever ulike tilnærminger.

Nav lokal har en arbeidsstokk med bred erfaring og kompetanse. For at denne skal komme til sin rett, er det ikke tilstrekkelig å legge vekt på tillit og kulturutvikling alene. Det forutsetter at organisering, styringslogikk og lovverk trekker i samme retning.

For ekspertgruppen betyr dette at spørsmålet ikke bare er hvordan Nav kan styres bedre, men om dagens organisering og lovverk gir lokalkontorene forutsetninger for å lykkes med hovedoppgaven: å få flere i arbeid.

Hvis svaret er nei, er det også her endringene må begynne.