Hvorfor rik stat og fattige kommuner i et av verdens rikeste land?

Noen debattanter så dette som et uttrykk for at kommunene egentlig ikke ønsker selvstyre. Andre så det som et uttrykk for at kommunene var redde for den makt profesjonene har til å påvirke tjenestetilbudet.

Jeg derimot vil ønske dette nei-et velkommen som et mulig uttrykk for at kommunene er på vei til å bli mer realistiske når det gjelder å påta seg ansvar i velferdsstaten. Jeg skal argumentere nærmere for dette her.

I min forrige kronikk her i spalten skrev jeg om den sektoriserte staten som styrer kommunene strammere enn noensinne, til tross for fagre ord om fristilling. At staten krever mer av kommunene innenfor spesifikke sektorer, vil trolig være et trekk ved statens politikk overfor kommunene som vil være med oss i uoverskuelig framtid.

Dagens parlamentariske situasjon med stadig skiftende mindretallsregjeringer, gjør at det ikke kan forventes noen reduksjon i statens krav. Partier som skifter mellom å være i opposisjon og å sitte med regjeringsansvar, blir fort avkrevd resultater i form av at løfter gitt i opposisjon må oppfylles i posisjon. Dyre og omfattende sektorbaserte reformer er ett resultat av dette. Vi kan heller ikke forvente at innbyggernes krav til hvilke oppgaver det offentlige skal løse i et så rikt land som Norge, blir mindre.

Fordi kommunene skal iverksette velferdspolitikken, fører den sentrale overbudspolitikken og befolkningens krav lett til redusert handlingsrom lokalt. Det er på lokalt plan at kravene først og fremst må ses i forhold til hverandre. Dermed blir det overlatt til kommunene med folkevalgt ansvar for et vidt spekter av oppgaver å foreta den reelle prioritering i velferdsstaten. Litt karikert sagt: Statens oppfatning synes å være at alle sektorer og alle tiltak er like viktige. Når så de samlede krav, framsatt av stat og innbyggere, blir uoverstigelige, blir det opp til kommunene å avgjøre hvem som faktisk skal være nummer en, to, tre og sist på tildelingslisten.

Prioritering betyr ikke, som enkelte synes å tro, mer til alle. For de fleste kommuner vil prioriteringsansvaret i dagens situasjon faktisk innebære at det må foretas nedskjæringer i tjenestetilbudet, enten innenfor en sektor eller i det totale tilbudet.

Dette ansvaret forsterkes ved at kommunene på mange områder er underlagt styringsforventninger som gjør at de ikke kan si nei til oppgaver de ikke har ressurser til å løse. Dette gjør at kommunene må utøve en negativ form for «tilpasning» i velferdsstatens tjenestetilbud, gjennom å avbalansere statens og innbyggernes samlede krav, slik at kravene kan holdes innenfor en «akseptabel» offentlig ramme. Staten er dermed ikke bare avhengig av kommunene for å løse stadig mer spesifiserte sektoroppgaver, den er også avhengig av kommunenes samordningsmuligheter for å bremse presset i og mot offentlig sektor i Norge.

Som sosialantropologen Halvard Vike konkluderer, etter mange år med feltarbeid i norske kommuner: «Kommunene er blitt tjenesteproduserende gisler for en stat som vil mer enn noensinne, men som ikke lengre tillater velferdsstatens grasrotnivå å ekspandere for å henge med.» Av det følger det noe paradoksale fenomen at en rik stat holder seg med en fattig kommunesektor.

Med et slikt utgangspunkt er det ikke overraskende at staten etter 20 år med diskusjon, overførte ansvaret for lønnsforhandlingene med lærerne til kommunene. Overføringen fant sted akkurat da lærerne, etter lønnsforhandlinger med staten, var blitt lønnsledende i mange kommuner. Ingenting tyder på at lønnspresset de kommende årene vil bli mindre. En trenger ikke være veldig kynisk for å påstå at kommunene synes å være det middel staten her valgte for å holde utgiftene nede.

Det som er overraskende, er at så godt som samtlige lokalpolitikere i Norge, sammen med KS, ønsket dette ansvaret velkommen. At lokalpolitikerne tok imot denne oppgaven, illustrerer det som har vært deres kollektive oppfatning av at ansvar for nok en oppgave er med til å gi dem mer makt. Sannsynligvis har dette vært riktig. Det er nettopp det brede oppgavespekteret og samordningsoppdraget, og muligheten som følger av dette, som har gitt kommunene makt og handlingsrom. Men det er problematisk å motta flere oppgaver, når handlingsrommet er redusert fordi prioriteringsmulighetene er presset til det ytterste. Både ansvaret for lønnsforhandlingene og ikke minst veksten i utgifter i sykehussektoren etter at staten overtok ansvaret, illustrerer at uten kommuner som skal ta helhetshensyn og se oppgaver i sammenheng, kan sektorene i velferdsstaten bli for sterke og skape problemer for hele systemet.

Som velferdsstaten i sin oppbyggingsfase var avhengig av en kommune som kunne se ting i sammenheng for å iverksette, tilpasse og samordne dens politikk og oppgaveløsning ut over landet, kan det se ut som om velferdsstaten i sin konsolideringsfase er avhengig av nøyaktig de samme trekkene ved kommunen for å kunne håndtere, kontrollere og muligens også dempe omfanget av sin egen virksomhet. Derfor har ikke den rike staten - selv i et av verdens rikeste land - råd til å holde seg med noe annet enn en fattig kommunesektor. Det er på denne bakgrunn jeg mener det er positivt for selvstyret at kommunene sier nei takk til nye oppgaver - for eksempel bemanningsnormering i barnehagesektoren - som kan bli svært dyre for dem å ha ansvaret for.

Skrevet av: Anne Lise Fimreite