Har hytteforbudet tilstrekkelig lovhjemmel?

BØRGE BENUM, advokat

Som en av «hyttefolket» i Hallingdal, følger jeg både kommunens oppfordring og nasjonale myndigheters pålegg om ikke å benytte hytta fram til 3. april. Dette er ikke tiden for sivil ulydighet – uansett hva en måtte mene om forbudet.

En annen sak er at myndighetene må forutsettes å holde seg innenfor de ordinære spillereglene når det gjelder vedtakelse av nytt regelverket – i hvert fall inntil den nye fullmaktsloven for å håndtere koronaepidemien er vedtatt og trådt i kraft.

En av forvaltningsrettens grunnleggende læresetninger er at inngrep i borgernes rettssfære krever hjemmel i lov.

Forskrift om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer mv. i anledning utbrudd av Covid-19 forbyr overnatting på hytter utenfor din folkeregistrerte kommune er gitt med hjemmel i smittevernloven. I forskriften er det vist til følgende hjemler i smittevernloven: §§ 4-3, 7-12, jf. 1–2 (3).

Forskriften må holde seg innenfor lovhjemmelen, og må ikke være i strid med andre lover. Dersom disse kravene ikke er oppfylt, vil den ikke kunne gjøres gjeldende.

Dessuten vil det som et alminnelig prinsipp gjelde at forskriftsbestemmelser av denne art ikke må gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet.

Forskriften har regler om typiske smitteverntiltak så som karanteneplikt, unntak fra dette og isolasjon i §§ 2 til 4. Disse bestemmelsene har klar hjemmel i lovens fullmaktsbestemmelser.

I forskriften § 5 dukker forbudet mot å overnatte på egen hytte opp. Bestemmelsens hovedregel lyder slik:

«Personer forbys å overnatte på fritidseiendom i annen kommune enn der vedkommende er folkeregistrert. Strengt nødvendig vedlikehold eller tilsyn som er nødvendig for å avverge store materielle skader tillates.

Det er gjort et snevert unntak i andre ledd:

Personer som er i karantene etter § 2 fordi de deler husstand med en som er bekreftet smittet av SARS CoV-2-virus, kan likevel overnatte i fritidseiendom i annen kommune i perioden den smittede er i isolasjon etter § 4 i forskriften».

Jeg går ikke inn på de mer komplekse spørsmål om hvordan forbudet stiller seg i forhold til eiendomsretten og den personlige friheten, som er beskyttet i Grunnloven og menneskerettighetene.

Jeg nøyer meg å se på det enklere spørsmålet om forbudet har tilstrekkelig hjemmel i smittevernloven.

Den aktuelle hjemmelsbestemmelse lyder slik:

§ 7–12. Særlig fullmakt for Kongen

Når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og for at det kan settes inn tiltak til vern om befolkningen. Om nødvendig kan Kongen gjøre avvik fra gjeldende lovgivning. Lov av 15. desember 1950 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende.

Dette er ingen tvil om at koronaviruset er en allmennfarlig smittsom sykdom som truer folkehelsen. Smitteverntiltakene i forskriften faller derfor klart innenfor hjemmelsbestemmelsen.

Dette er ikke like klart i forhold til forbudet mot å overnatte på hytta. I lovens fullmaktsbestemmelse stilles det krav om sammenheng mellom det formål forskriftsbestemmelsen skal tjene og behovet for at forbudet blir vedtatt raskt (fare ved opphold). Selv om det er ikke opplagt at det reelt sett var fare ved opphold ved ikke å følge de ordinære prosedyrer for vedtakelse av nye lover, lar jeg dette spørsmålet ligge.

Innholdet i bestemmelsen må ha som formål å trygge folkehelsen, og tiltak må ta sikte på å gi vern om befolkningen.

På regjeringen.no har helse- og omsorgsministeren formulert behovet slik:

– Helsetjenesten i våre hyttekommuner har ikke kapasitet til å ta hånd om hyttebeboere i tillegg til egne innbyggere. Vi har fått tilbakemeldinger fra fylkesmennene på at mange ikke har fulgt den klare anmodningen om å reise hjem frivillig. Regjeringen innfører derfor et forbud. Vi forstår hvor inngripende dette vil oppleves. Men vi er i en svært utfordrende situasjon og må minske presset på helsetjenesten slik at alvorlig syke får hjelp, sier helse- og omsorgsminister Bent Høie.

Dette ble gjentatt av Bent Høie under den direktesendte pressekonferansen 20. mars, der han også presiserte at hytteforbudet ikke er begrunnet i smittevern. Paradoksalt nok i en viss motstrid til en enkelte talspersoner fra hyttekommunene som ikke ønsker hyttefolk i karantene til seg.

Fra et forvaltningsrettslig ståsted er grunn til å stille spørsmål ved om smittevernloven er tilstrekkelig hjemmel til å forby folk å overnatte på hyttene sine – når formålet med tiltaket ikke er å begrense smittespredning.

Lovens formål er i § 1 særlig å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen. Forskriftshjemmelen forutsetter at det er en sammenheng mellom koronaepidemien og forbudet. Det er det jo i og for seg, men neppe en slik direkte sammenheng som lovgiver har sett for seg. Det er ut ifra sammenhengen naturlig å forstå «trygge folkehelsen» og «vern om befolkningen» som smittevern. Det er ikke ansett som god juss å tolke fullmaktslover utvidende.

Fullmaktsbestemmelsen viser i siste ledd til beredskapsloven fra 1950 §§ 3 og 4 som gjelder ved krig, krigsfare og liknende forhold.

Beredskapsutvalget har i NOU 1995:31 definert beredskapslovgivingen slik:

«Vedtatt eller forberedt regelverk av lovgivningsmessig innhold, hvis iverksettelse er betinget av at riket er i krig, at krig truer riket, at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, eller at det foreligger en annen ekstraordinær krisesituasjon av militær art som truer vesentlige norske interesser».

Selv om enkelte politikere har tatt i bruk krigsretorikken i bekjempelsen av koronaviruset, vil det ikke være holdbar juss å tolke «krig, krigsfare og liknende forhold» så utvidende at det er grunnlag for å benytte beredskapsloven. Lovforarbeidene gir ikke holdepunkter for en slik tolkning. Dette er ingen krisesituasjon av militær art.

Sikring av tilstrekkelig kapasitet til å tilby forsvarlig helsehjelp til kommunens fastboende er utvilsomt et legitimt hensyn. Vi må lytte til de lokale helsemyndigheters oppfatning. Det er de som har førstehånds kunnskap om situasjonen i egen kommune.

På den annen side må det være anledning til å stille spørsmål om både hjemmelsgrunnlaget, forholdsmessigheten og utformingen av forbudet mot å overnatte på hytter utenfor hjemkommunen. Dette er ikke bare et helsefaglig, men også et rettslig spørsmål.

Etter min oppfatning mangler hytteforbudet i forskriften tilstrekkelig klar lovhjemmel. Det er tale om et ikke ubetydelig inngrep i den personlige frihet. Det bygger så langt jeg har oppfattet, ikke på faglige råd fra Folkehelseinstituttet. Forbudet går uansett lenger enn det som er nødvendig, og er dermed et uproporsjonalt tiltak.