Budsjettene må inn i Kostra

Siden 1938 har kommuneloven pålagt kommunene å utarbeide og vedta årsbudsjett. Budsjettet er fortsatt kommunestyrets viktigste styringsverktøy: Her skal politiske prioriteringer bli til kroner.

Andre styringsverktøy har kommet til, enten i form av dokumenter som kommuneplan, sektorplaner og økonomiplan, eller med teknikker som balansert målstyring eller aktivitetsbasert finansiering.

Men både nye styringsdokumenter og styringsteknikker er supplement til, og ikke erstatning for årsbudsjettet som det bindende styringsverktøyet.

De svenske professorene Niklas Wällstedt og Roland Almqvist oppsummerer mange års forskning i kommunene slik: Nye styrings-ideer må tilpasse seg budsjettet, ikke omvendt. 

Fungerer budsjettet som styringsverktøy i norske kommuner? Det vet vi for lite om!

Helse og omsorg utgjør rundt 40 prosent av kommunenes netto driftsutgifter.  I min doktorgrad fikk jeg svar fra 123 kommunalsjefer og gjorde deretter dypdykk i budsjettstyringen av helse og omsorgstjenestene i tre kommuner av ulik størrelse, og i ulike deler av landet. 

Avviket mellom opprinnelig vedtatt budsjett og avlagt regnskap lå i disse tre på mellom 13 og 27 prosent, med økende tendens fra 2021 til 2023. Et budsjett som bommer med opptil en fjerdedel, styrer lite.

I prosjektet StyrK – Bærekraftig styring av kommunale helse og omsorgstjenester, jobber vi videre sammen med fire kommuner i Lofoten. Resultatene her peker i samme retning. 

Les også:

Hvem styrer egentlig kommunen?

Mye tyder på at dette ikke er unikt. Antall kommuner i Robek stiger, og departementet anslår rundt 35 ved utgangen av året, flere enn på ti år. Media melder jevnlig om budsjettoverskridelser i kommunene, og da særlig innen helse og omsorg.

Samtidig peker både helsepersonellkommisjonen, kommunekommisjonen og helsereformutvalget på at det er behov for store omstillinger i tjenestene framover. Da trengs styringsverktøy som virker. 

Men casestudier og avisoppslag er indikasjoner, ikke statistikk. KS' budsjettundersøkelser ser på endringer og tiltak i budsjettene, ikke på om de treffer. Kostra har kun regnskapstall. 

Kostra ble etablert i 2000 for å samle fragmentert rapportering til ulike statlige organer: Kommunene skal rapportere én gang, ett sted. Databasen gir nøkkeltall for prioritering, dekningsgrad og kostnadseffektivitet.

Mangelen på kvalitetsdata har vært tydelig i alle 25 år, men indikatorer er på vei, blant annet i Eldrebarometeret. Mangelen på budsjettall er derimot nesten ikke diskutert. 

Kommunene har allerede disse tallene. Regnskapsforskriften krever at årsregnskapet viser opprinnelig budsjett, regulert budsjett og regnskap, både samlet for kommunen, og på det nivået budsjettet er vedtatt. Kostra-forskriften krever at regnskapet rapporteres inn på funksjon og art. Budsjettallene kan tas inn i den samme rapporteringen. 

Teknisk er det enkelt å legge til to ekstra kolonner i fila som sendes inn fra økonomisystemet. Spørsmålet er om kommunene budsjetterer på full kontostreng, altså med funksjon og art slik det er definert i Kostra.

LES OGSÅ:

Robek forteller ikke hvor det kommer til å brenne

Gjør de det, er rapporteringen grei å innføre. Gjør de det ikke, blir det mer krevende. Her trengs kunnskap, for eksempel gjennom et pilotprosjekt i et utvalg kommuner. Vi kan også lære av andre land. Eksempelvis har forskere i Italia brukt nasjonale budsjettdata til å analysere budsjettering og omdisponering i kommunene. 

Med budsjettall i Kostra kan vi for første gang undersøke systematisk om budsjettene virker, og hvis avvikene er systematiske, finne ut hvor og hvorfor. Er avvikene størst i enkelte sektorer?

Hvilke utgifter er vanskeligst å budsjettere? Er det forskjeller mellom kommuner? Betyr inntektsnivået noe? Har politisk modell eller flertall betydning? 

Slik kunnskap vil være nyttig for både kommunene, KS, SSB, departementet og forskerne.

Kommunene legger ned mye arbeid i budsjettprosessen hvert år. Det er på tide at vi får mer kunnskap om budsjettene treffer. 

Innleggsforfatteren Villy Angelsen har doktorgrad i budsjettsprekker i kommunale helse- og omsorgstjenester. Han er ukens gjest i Kommunal Rapport sin podkast Kontrollutvalget. Hør mer her!