Verken himmel eller helvete

Kommunesammenslåing er sannsynligvis den mest pedagogiske forvaltningsreformen som finnes. Konkurranseutsetting, interkommunalt samarbeid og oppgaveoverføring mellom forvaltningsnivåer kan ha betydelig effekt på kommunenes virksomhet uten at flere enn de mest involverte politikerne og byråkratene merker det. Selv små barn forstår derimot dramatikken ved endrete kommunegrenser, nytt kommunenavn, nytt kommunevåpen og nye kommunepolitikere.

Forventningene til vanlige forvaltningsreformer pleier å være rimelige. Forventningene til kommunesammenslåinger beveger seg spekteret mellom himmel og helvete. Kommunesammenslåinger gir høyere tjenestekvalitet, bedre økonomi og tydeligere demokrati.

Eller: Kommunesammenslåinger øker kostnadene, svekker demokratiet og skaper elendighet i grisgrendte strøk.

Ikke rart at den offentlige diskusjonen minner om rapporteringen fra vinter-OL eller fotball-VM. Akkurat som i sportsreferatene er forhåndsspekulasjonene en viktig del av det hele. Storebror mot lillebror. Frierier og ekteskap. Taktiske finter. Maktposisjoner som kan vinnes og tapes. Men i motsetning til fotball-VM og OL-femmila på ski, har kommunesammenslåing ikke noe tydelig sluttpunkt og ingen tydelige vinnere og tapere.

Hvor trist det enn lyder, gir en kommunesammenslåing få automatiske effekter, utover at to eller flere kommuner får nytt navn, nye grenser og ny politisk ledelse. Utfallet av sammenslåingen påvirkes av to forhold: Hvor man begynner og hvordan man gjør det.

Hvor man begynner, har betydning. Tre fattige kommuner blir sjelden én rik. En sammenslåing som har til hensikt å forbedre regionens strategiske fordeler har andre forutsetninger enn en som gjennomføres fordi en av kommunene holder på å gå konkurs.

Hvordan man gjør det – altså gjennomfører sammenslåingsprosessen – er avgjørende for hvordan den nye kommunens beslutningsprosesser, tjenesteproduksjon og økonomi kommer til å se ut. I forlengelsen påvirker dette parametere som effektivitet, kvalitet og demokrati.

En kommunesammenslåing skaper utviklingspotensial, det vil si muligheter for å forandre en rekke ting: Fjerne overlappende byråkrati, omorganisere tjenesteproduksjonen, innføre nye prinsipper for arealplanleggingen, fornye lederskapet. Få kommuner utnytter utviklingspotensialet fullt ut. En kommunesammenslåing utløser nemlig samtidig sterke konservative krefter.

I motsetning til bedriftsfusjoner handler kommunesammenslåinger i høyeste grad om politisk kjøpslåing. Oppfølgingen av sammenslåingene som ble gjennomført i Finland på 2000-tallet, viser at beslutningstakerne fra begynnelse til slutt i prosessen balanserer mellom å bevare og å fornye.

I initiativfasen gjelder det å skape en politisk opinion for å innlede de utredningene som skaper grunnlag for beslutningen om sammenslåing. Terskelen for å innlede en prosess som kan føre til at den kommunale selvråderetten forsvinner, er høy i de aller fleste kommuner.

Arto Koski, Anni Kyösti og Jaana Halonen, som har gjennomgått alle dokumenter om kommunesammenslåinger i Finland på 2000-tallet, mener det avgjørende er om ja-fraksjonen blant de kommunale beslutningstakerne lykkes i å få med seg de beslutningstakerne som sier «kanskje» til utredning og senere sammenslåing.

Iveren etter å få flertall for en beslutning om utredning har vist seg å lede til at ja-fraksjonen har en tendens til å overbetone de positive og automatiske effektene av en sammenslåing. I verste fall kan det føre til at man neglisjerer å styre gjennomføringsprosessen, noe som er avgjørende for å oppnå effektivisering og kvalitetsøkning. En viss porsjon sunn skepsis er nyttig for prosessen.

I forberedelsesfasen, når to eller flere kommuner har fattet en beslutning om å gå sammen, møtes mål og forventninger på ulike nivåer. Målene for den nye kommunen kan være å effektivisere tjenesteproduksjonen eller at skattesatsen skal være lavere enn snittet i regionen.

Enkelte kommuner, særlig de små, har målsettinger som handler om å bevare, kompensere og utjevne. Små skoler skal bevares. De statlige gulrotpengene skal investeres i periferien. Den tidligere kommunen skal garanteres en viss innflytelse i den nye kommunens besluttende organer. Sammenslåingens politiske pris måles ofte på denne måten.

Å iverksette en sammenslåingsbeslutning tar flere mandatperioder. I den første perioden gjelder det å skape legitimitet for den nye kommunen. Forhandlingene mellom kommunene har ofte resultert i ulike overgangsordninger, som flere plasser i beslutningsorganer for å sikre innflytelse for alle deler av kommunen, opprettelse av kommunedelsutvalg eller tilsvarende nærdemokratiorganer eller at skoler ikke skal legges ned.

De lokale overgangsordningene er ofte støttet av nasjonale regelverk, for eksempel rett til å beholde nivået på tidligere statstilskudd – som i den norske kommuneproposisjonen for 2015 – eller, som i Finland; oppsigelsesvern for kommunalt ansatte.

Den neste mandatperioden er en normaliseringsfase, der overgangsordningene trappes ned, men radikale forandringer er sjeldne. Konturene av den nye kommunen begynner å vises etter sju til ti år. Det kan altså ta opptil tre kommunevalgperioder før det går an å svare på spørsmålet om en kommunesammenslåing skal betraktes som vellykket eller mislykket. Innen den tid har fleste for lenge siden sluttet å spørre: «Hvordan føles det?»