Finansieringen av barnehager bør endres

Utdanningsdirektoratet er satt på jobben med å utrede ulike modeller for finansiering av private barnehager. Ifølge Kunnskapsdepartementet er målet å oppnå en langvarig finansieringsordning.

I min nye bok, Kommuneøkonomi for politikere og tillitsvalgte, skisserer jeg en ny finansieringsmodell for private barnehager. Her vil jeg belyse bakgrunnen og hovedelementene i denne modellen.

Når kommunen skal beregne tilskudd til ikke-kommunale barnehager, kan de benytte to ulike metoder. Den ene metoden er å benytte nasjonale tilskuddssatser for drifts- og kapitalkostnader. Den andre måten er å benytte gjennomsnittlig kostnadsnivå i de kommunale barnehagene som utgangspunkt for å beregne overføringene til de ikke-kommunale barnehagene.

Fra høsten 2014 mottar private barnehager 98 prosent av gjennomsnittskostnadene i de kommunale barnehagene i driftstilskudd. I flere år etter 2005 mottok de private barnehagene 15 prosent mindre i støtte enn de kommunale, fordi kostnadsnivået i de kommunale var høyere.

De store forskjellene i kostnadsnivået som fortsatt gjelder, avspeiler særlig to faktorer. Den ene er at pensjonsutgiftene er vesentlig større i kommunalt eide barnehager, den andre at grunnbemanningen er høyere.

Lønnsnivået er også høyere i kommunale barnehager. Kommunale barnehager har 18 prosent tilsatte med fagbrev mot 10 prosent i private. I tillegg er det ikke sjelden at faglærte lønnes som ufaglært arbeidskraft i en rekke kommersielt drevne barnehager.

Pensjonskostnader i kommunale barnehager utgjør mellom 15 og 29 prosent av bruttolønn, mens i noen private barnehager utgjør de mindre enn 2 prosent. Derfor framstår det som mildt sagt merkelig at en fra høsten 2014 gir omtrent like mye i kommunale tilskudd til private barnehageplasser som det koster å drive kommunale.

Bemanning avgjørende for kvalitet

Kommersielle barnehager har gjennomgående lavere bemanning enn ikke-kommersielle barnehager, jf. rapporten «Gullgraving i sandkassa» fra Telemarksforsking.

Størrelsen på bemanningen er ikke bare en viktig kostnadsfaktor, men opplagt en viktig kvalitetsindikator i barnehage. Eksempelvis har Oslo kommune hatt en høy bemanningsgrad i de kommunale barnehagene av mange gode grunner, som for eksempel et stort innslag av innvandrerbarn. Gode barnehager er kanskje det viktigste virkemiddel for å gi norske barn mer like muligheter for å lykkes i utdanning og arbeidsliv.

Når kommuner må betale om lag det samme (98 prosent) i driftstilskudd til private barnehager som det koster å drive egne kommunale barnehager, er det mange gode grunner til at det er gunstigere med kommunal barnehagedrift.

Kommunen må også betale tilskudd for å dekke de private barnehagenes kostnader til bygningsmassen deres (renter og avskrivning). Dette kapitaltilskuddet kunne alternativt blitt benyttet til å dekke utgifter (renter og avdrag) til kommunale bygg, som også gir kommunen en forventet gevinst med økt verdistigning på eiendom.

Skandaløst høye overskudd finansiert av offentlig midler

Telemarksforsking dokumenterte i nevnte rapport at det totale bruttooverskuddet i alle private barnehager utgjorde 946 millioner kroner i 2010. Det er all grunn til at tro at dette overskuddet er vesentlig høyere i dag, grunnet relativt større overføringer til private barnehager.

Finansieringssystemet er blitt slik at mange private barnehager ikke lenger bare får dekket alle sine kostnader, men de får store overskudd. KS har beregnet at de private barnehagene mottar om lag 1 milliard kroner i høyere tilskudd enn deres pensjonskostnader skulle tilsi med hensyn til økonomisk likeverdig behandling. Undertegnede har gått gjennom mange private barnehagers regnskaper og finner ofte at mange selskaper har flere hundre prosent avkastning på innskutt egenkapital.

Det er også underlig at det i denne sektoren er små begrensninger på privat fortjeneste av å drive barnehager. Det står i sterk kontrast til neste trinn i opplæringskjeden, grunnskolen, hvor friskoleloven forbyr at private skoleeiere henter ut utbytte.

Riktignok er det en bestemmelse i barnehageloven i § 14 c om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager:

«Barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.»

Men det står lite om hva som menes med «vesentlig lavere». Dermed er det svært få kommuner som har begrenset sine tilskudd til ikke-kommunale barnehager.

Harmonisering av lønn, tjenestepensjon og bemanningsnormer

Om en skal følge intensjonen i forskrift om økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager, burde det også innebære en økonomisk likeverdig behandling av de ansattes lønns- og arbeidsbetingelser. Det bør innebære en harmonisering som ikke svekker lønn og tjenestepensjon for en relativt lavtlønnet yrkesgruppe med stort ansvar.

Om en får på plass klare krav i det statlige regelverket til «tilstrekkelig bemanning», vil det også bidra til at kostnadsforskjeller mellom kommersielle, foreldredrevne og kommunale barnehager blir vesentlig mindre.

Om man får på plass et system med harmonisering av lønn og tjenestepensjon og minstenormer for antall barn per ansatt, kan man etablere et system hvor kommunene kun baserer sine overføringer til private barnehager på nasjonale tilskuddssatser, eventuelt med noe justering for regionale forskjeller på kapitaltilskudd.

En slik ordning vil ha en rekke fordeler som stikkordsmessig kan beskrives slik:

1. De kommersielle barnehagene vil ikke lenger ha klart lavere kostnader til bemanning, noe som vil redusere muligheten for at millionbeløp av offentlig midler forsvinner ut av sektoren.

2. Kommunen vil ha et vesentlig enklere system for å beregne overføringer til ikke-kommunale barnehager.

3. Kommunen slipper konflikter med private barnehager og massevis av tidkrevende klagesaker som gjelder beregning av egne kostnader.

4. Økt kvalitet i både kommunale og private barnehager grunnet mer like bemanningsnormer. Når kostnader i de kommunale barnehager ikke lenger vil være grunnlag for å beregne overføringer til private barnehager, vil det i mindre grad bli et ensidig fokus på kostnadskutt, men også på kvalitet.

5. Harmonisering av lønns- og arbeidsvilkår gjør at ansatte ikke skal kunne tape på overgang fra kommunal til privat barnehage eller omvendt. Det skaper mindre turbulens blant ansatte ved framtidige virksomhetsoverdragelser.

«Å oppdra barn i dag er samfunnets viktigste og mest storartete oppgave», uttalte en gang den sosialdemokratiske forbundskansler Schrøder. Dette er vår felles oppgave, og ansvaret bør ikke overlates til kommersielle interesser. Da kan lett det storartete bli omgjort til kortsiktige egeninteresser for noen få.