Virker kommuneloven etter hensikten?

Folkevalgtopplæringen og kommuneloven - har disse to temaene noe med hverandre å gjøre? Ja, selvsagt har de det, de henger sågar nøye sammen!

Jeg skal ikke plage leserne med et langt resonnement omkring dette, men nøyer meg med det kjente sitatet: «Med lov skal land byggjast og ikkje med ulov øydast». Faktisk står dette sitatet skrevet også på en kommunal bygning i en større bykommune.

De nye fylkestingene og kommunestyrene har nå vært i funksjon i ett år. KS og andre instanser har gjennomført sine - vanlige og nærmest rituelle - opplæringsoppgaver for politikerne. En viss ydmykhet overfor dette «systemet» som de skal styre, føler nok spesielt de nye politikerne. De fleste av disse har fått sitt første møte med kommunelov, forvaltningslov og offentlighetslov. I tillegg kommer etter hvert kontakten med særlover og blant annet økonomibestemmelser som gjelder den kommunale forvaltning.

Kan man styre en kommune etter kommuneloven? Nei, naturligvis ikke! Det er vel i dag bare noen jurister som tror det. Kommuneloven er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for styringsformålet. Men kommuneloven sier noe om «leia» og gir indikasjoner på hvor skjærene i farvannet ligger. Lovverket bygger faktisk på akkumulert erfaring. Men det blir aktørene om bord på skuta som må manøvrere farkosten framover.

Kommuneloven som ble vedtatt i 1992, avløste en lov eller et lovsystem med røtter over 150 år tilbake. Den gamle kommuneloven var blitt endret og flikket på gjennom en periode på 155 år og kom derfor til å bygge på oppfatninger og tankesett som var å anse som både umoderne og til dels selvmotsigende.

På midten av 1980-tallet ble det oppnevnt et bredt sammensatt utvalg som skulle lage en ny kommunelov. Det var flere siktemål med den nye loven. Jeg skal stoppe opp ved ett av dem, nemlig den klare sondringen mellom politisk og administrativt ansvar - med unntak for kommuner med et parlamentarisk system.

Det ble utformet en del bestemmelser som tilgodeså denne sondringen mellom politikk og administrasjon. Ved siden av å gi ryddigere forhold i kommunene, ville dette også kunne gi effektivisering, vel å merke dersom systemet virker forutsatt.

Det har vært gjort noen spede forsøk på å undersøke hvordan kommuneloven av 1992 med senere endringer har virket, men noen omfattende evaluering har departementet ikke foretatt. Derfor ble Terra-skandalene faktisk en lakmustest på forståelsen og praktiseringen av deler av lovsystemet. Og resultatet må skremme, for det er faktisk avdekket sannsynligvis flere lovbrudd og om ikke fravær av, så i alle fall et nærmest slumrende tilsyn.

Terra-sakene har hatt mer enn nok interesse rettet mot seg, så det skal jeg ikke skrive så mye om her. Men med tanke på det tiltenkte skillet mellom administrasjon og politikk, kunne det ha vært interessant å få belyst nærmere politikernes rolle i Terra-sammenhengene. Paragraf 9 i kommuneloven beskriver ordførerens ansvar og oppgaver. Her ville for eksempel spørsmål om hvem som skulle instruere regnskapsførerne og hvem som faktisk gjorde det, stå sentralt.

Treffer arrangørene av opplæringskursene «elevenes» behov? Hvordan er så praktiseringen av kunnskapene? Det er vel akseptert at forståelsen av hva kommuneloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven m.v. betyr, har med demokratiske samfunnsverdier å gjøre - og dermed også kvaliteten på lokalforvaltningen.

Greier politikerne (les gjerne: det politiske systemet) å akkumulere og utvikle sin innsikt? På dette punktet blir fordeler og ulemper ved fireårige valgperioder, behovet for fornyelse, behovet for kontinuitet osv. veiet mot hverandre.

Det kan her være på sin plass med en illustrasjon, og jeg nytter nok en metafor: Dersom vi tenker oss et koordinatsystem, med den ene aksen som uttrykk kunnskap, målt ved aktivitet, for politikerne og den andresom en tidsakse, vil læringskurven for politikerne være sagtagget. Den stiger fra et lavt nivå til topp etter fire år. Så faller den brått; for så å stige igjen når ny valgperiode begynner. Dette er en høyst uvitenskapelig observasjon av kommunalforvaltning gjennom noen tiår. Men det er faktisk gjort seriøse undersøkelser som kan støtte min observasjon.

Men det som blir det interessante spørsmål - dersom vi benytter det samme aksesystemet på selve sagbladet - er det i horisontalt leie, stiger det oppover eller heller det nedover?

Det kommunale selvstyret står sterkt i vår forvaltning - rett nok: Noen mener for sterkt, mens andre mener for svakt. Statlige myndigheter må ta hensyn til kommunenes autonomi. Dette er ikke det samme som å unnlate å observere hvordan kommunalsystemet fungerer. Her kunne det ligge an til en interessant studie. Har praktiseringen av kommuneloven av 1992 med senere endringer greid å fange opp de viktigste målsettingene med loven?

I oppfølgingen av eventuelle konklusjoner fra en slik studie, kunne det kanskje ligge an til å gi for eksempel fylkesmennene en aktiv rolle.