Sannheter og myter om administrasjon

Mange vil mene at alle som har sitt arbeid i rådhuset, holder på med administrasjon, men så enkelt er det ikke. Strengt faglig definert omfatter administrasjon stillinger knyttet til den administrative ledelsen av kommunene – slik som rådmann, assisterende rådmann og kommunalsjefer – samt stillinger som ivaretar stabs- og støttetjenester som økonomiforvaltning, regnskap, lønnsarbeid, personalfunksjon mm.

Det er selvsagt slik at små kommuner har smådriftsulemper, og at store kommuner har fordeler i å kunne utnytte kommunens administrative kapasitet. De aller minste – på under 2.000 innbyggere – må ofte bruke 9-10 prosent av samlet bemanning til administrasjon. For kommuner på om lag 3.000 innbyggere vil den administrative bemanningen utgjøre 6-7 prosent av dens samlede bemanning, mens tilsvarende andel for kommuner med 15.000 innbyggere eller mer ofte vil ligge rundt 4-5 prosent.

Tilsvarende mønster finner vi når vi ser på hvor mange administrative stillinger kommunene har per innbygger. De minste har flere administrative stillinger pr. innbygger enn de større, men utviklingen i dette forholdstallet synes å flate ut når kommunene passer et innbyggertall rundt 15.000. Det har sammenheng med at stordriftsfordelene oppveies av stordriftsulemper knyttet til større behov for koordinering og kontroll av virksomheten.

Disse funnene går fram av Agenda Kaupangs undersøkelser om kommunenes administrative stillinger, sist gjennomført i oktober i år blant mer enn 35 små, mellomstore og store kommuner. I undersøkelsen er stillingsressurser til administrasjon og ledelse av den enkelte skole, barnehage, sykehjem og lignende holdt utenfor. Det samme gjelder stillinger til å ivareta ulike former for merkantil støtte på de enkelte tjenestestedene.

Kommunenes behov for administrasjon må sees i sammenheng med kommunestørrelse og omfang av tjenestetilbud. Vårt materiale viser at kommunenes administrative bemanning gjennomgående er godt avstemt mot disse behovene. Det er således små forskjeller i hvordan kommuner på samme størrelse og med samme omfang på tjenestetilbudet har dimensjonert den administrative bemanningen.

Noen nyanser i dette bildet finnes naturlig nok. Enkelte kommuner har potensial for å kunne utføre de administrative oppgavene på en mer rasjonell måte, eksempelvis ved å ta i bruk mer moderne IKT-løsninger og samarbeide bedre med andre kommuner. Men undersøkelsen gir ikke holdepunkter for å hevde at kommunene generelt sett har en overdimensjonert administrasjon når bemanningen sees i forhold til kommunestørrelse og aktivitetsnivå.

Måten kommunene har valgt å organisere administrasjonen på, ser ut til å ha en viss betydning for hvor mye ressurser som brukes til å ivareta kommunens overordnede ledelsesoppgaver, slik som strategiutvikling, forberedelse av viktige saker til politisk behandling, styring og oppfølging av tjenesteområdene, ivaretakelse av kontakt og samarbeid med andre kommuner mm. Tendensen er at kommuner organisert etter tonivåmodellen bruker mindre ressurser til administrativ ledelse enn kommuner organisert etter etatsmodellen eller en trenivåmodell. Ikke mye, riktignok, men det er likevel et interessant funn.

I en tonivåmodell rapporterer lederne for de ulike virksomhetene eller tjenestestedene direkte til rådmannsnivået. Noen ganger kan en slik modell innebære at toppledelsen kan bli svært liten. Blant kommunene i vår undersøkelse finner vi eksempelvis at de øverste administrative ledelsesoppgavene i en kommune medca. 3.500 innbygger ivaretas av rådmannen alene. Også i andre kommuner er det eksempler på at den overordnede ledelsen kan se ut til å være i minste laget. Når vi vet at rådmannen og hans/hennes stab stadig oftere må forholde seg til pålegg om kostnadsreduksjoner i administrasjonen, samtidig med at ytre krav til kvalitetssikring, rapportering etc. øker, vil det være interessant å vite mer om hvordan rådmennene manøvrerer i dette vanskelige farvannet.

Motsatt kan en spørre seg om det er noen fordeler ved å ha en større administrativ ledelse. I en undersøkelse om erfaringene med organisering etter flat-struktur-prinsippet i kommunene fant Agenda Kaupang at utviklingsoppgavene blir best ivaretatt i kommuner med god administrativ ledelseskapasitet. Skal vi stole på dette, innebærer det at liten administrativ ledelseskapasitet først og fremst går ut over kommunens utviklingsoppgaver, kanskje også styringsevne. Styringsevne handler om å gi den politiske ledelsen tilstrekkelig beslutningsgrunnlag og støtte i utformingen av kommunens ulike strategier.

Skrevet av: Odd Helgesen, konsulentfirmaet Agenda Kaupang AS