Pån igjen om inntektssystemet...

Som økonomikonsulent ved et fylkesmannsembete - for en god del år siden - oppdaget jeg ved gjennomgang av noen kommunebudsjetter at budsjetterte inntekter under «hjelpeordningene for hjemmene» lå utrolig høyt. Faktisk opp under 80 prosent av bruttoutgiftene.

Den gang var fylkesmennene pålagt å gjennomgå alle kommunebudsjettene i respektive fylker. Budsjettene var på sin side fylt av øremerkede ordninger som ga et nokså uoversiktlig landskap. Staten ga for eksempel 50 prosent i refusjon for utgifter til hjemmesykepleie og 35 prosent for de øvrige hjelpeordningene.

Hva var forklaringen på denne for høyt budsjetterte refusjonen?

Kommunestyrene hadde kuttet bruttoutgiftene uten å redusere refusjonsbeløpene, og gleden over å ha fått til et balansert budsjett var nok større enn ønsket om en «gledesdrepende» etterkontroll.

Kommunene hadde kanskje oppdaget feilene selv, etter hvert. Men i de nevnte tilfellene var det Fylkesmannen som reagerte - og forlangte ny budsjettbehandling. Uten å ville trekke resonnementet for langt, så er min oppfatning at dette var med på å styrke respekten for budsjettdokumentet både som beslutningsgrunnlag i en demokratisk prosess og som legitimt og effektivt styringsredskap i et budsjettstyrt forvaltningssystem.

Men eksemplet viser også en annen sammenheng, som kanskje kan være relevant å nevne i disse tider etter skandalene på Nedre Romerike og Terra-sakene: Et lokalpolitisk flertall kan ta feil eller gjøre feil, selv om flertallet er aldri så stort. Et prinsipielt spørsmål blir det da hvordan «storsamfunnet» skal kunne forholde seg til dette.

Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner har nå hatt 20-årsjubileum. Systemet skulle innfri en rekke målsettinger, som man kanskje nå burde hatt en mer omfattende evaluering av.

Innføringen av systemet overflødiggjorde et hav av tilskuddsordninger (herunder også nevnte hjemmesykepleie og hjelpeordninger), som kanskje også hadde til dels motstridende effekter. Av målsettingene for inntektssystemet nevner jeg:

• Forutsigbarhet
• Oversiktlighet
• Objektivitet
• Upåvirkelig av aktørenes atferd (uavhengig av desibel/støy)

Men, systemet skulle også invitere eller inspirere kommunene til rasjonell økonomisk atferd. Herunder, i et makroperspektiv, maksimere innbyggernes velferd innenfor en gitt sum penger. Konkret får hver kommune en sum penger som (med visse forbehold) det politiske flertall kan nytte til å maksimere innbyggernes velferd i form av undervisning, sosiale hjelpeordninger m.v.

I den første utgaven av inntektssystemet ble hensynet og forventningene til økonomisk effektivitet sterkt understreket, ved at en prøvde å anslå hva som var «rimelig antatte» optimale kostnader ved det vi kan kalle ulike typer driftsaktiviteter. På forskjellige måter prøvde man å vektlegge dette ved utregningen av rammebeløpene til kommunene.

Inntektssystemet består som kjent av to deler: En inntekstutjevnende del og en utgiftskompenserende (utgiftsutjevnende) del.

Den inntektsutjevnende delen er ment å reflektere et slags nullspill der de «fattige» kommunene skal få fra de «rike» - altså et omfordelingssystem der skatteinntektene er den handlingsvariable.

Den utgiftskompenserende delen skal reflektere det som statlige myndigheter mener det koster å drive de ulike kommunale «velferdsaktiviteter», og hva kompensasjonen skal utgjøre. Nivået på begge disse delene reflekterer egentlig, til slutt, politiske valg.

Kommunaldepartementet må ha brukt store ressurser på å forbedre inntektssystemet. Spesielt arbeidet med å finne fram til de faktorene som påvirker/forklarer forskjellene i utgiftsnivået i kommunene, har vært en stor utfordring - både i teori og praksis.

Kritikken mot inntektssystemet har til tider vært temmelig sterk. Den har gåttpå to forhold. Det ene er resultatene det gir for de enkelte kommuner - spesielt ved endringer av systemet. Det andre har gått på selve systemene og den kompleksitet de representerer. Mange mener at inntektssystemet kort og godt er blitt for komplisert, og at det burde vært enklere utformet.

Ved endringer av systemer som har omfordelingseffekter, vil noen tape og noen vil vinne. De eneste som vi med sikkerhet kan hevde bokstavelig talt har tjent på inntektssystemet med dets endringer, er de forsknings- og utredningsmiljøene som har jobbet med temaet!

Selvsagt er finansiering og finansieringsmuligheter i inntektssystemet viktig for de kommunale tjenestene og følgelig vår velferd. I makro utgjør inntektssystemet likevel «bare» en del av kommunalforvaltningens samlede inntekter (ca. 20 prosent). Det spørs derfor om ikke det kommunale fokus burde ha vært mer rettet mot kvaliteten, omfanget og kostnadene ved de tjenestene som kommunene selv har ansvaret for, enn det som angår rammene i inntektssystemet og følgelig bare noe av finansieringen.

Dette ville også samsvare godt med det som var en av hovedideene bak innføringen av inntektssystemet. De lokale prioriteringene - altså beslutninger nærmere brukerne - skulle gi velferdsoptimale løsninger ved at kommunene selv kunne nærmere avgjøre hvilke tiltak de ville satse på.

I en slik sammenheng står kvalitet, omfang og kostnadseffektivitet ved tjenestene sentralt. Kommunene burde legge mest vekt å utforme metoder og opplegg for å måle og utvikle innsikt i disse parametrene som viktige deler av sin beslutningsbasis - og følgelig styring av aktivitetene.