Organiserer seg vekk fra regelverket

Norske og internasjonale regler om offentlige anskaffelser skal sikre konkurranse om offentlige oppdrag på en velfungerende markedsplass. Regelverket inneholder blant annet krav om protokollføring og utlysninger nasjonalt eller i EØS-området, dersom anskaffelsene overstiger visse terskelverdier. En rekke prosedyrekrav utgjør for mange leverandører og innkjøpere et vanskelig tilgjengelig arbeidsfelt.

På den annen side gjør tonivåmodellen eller tilsvarende organisasjonsformer seg sterkt gjeldende i norske kommuner. Disse organisasjonsformene framhever den uavhengige virksomhetsleder innen alt fra tjenesteleveranse til personalledelse og til økonomistyring.

Når man i innkjøpsmessig sammenheng skal vurdere kommunens anskaffelser, kommer man i den situasjon at vurderingen må gjøres i hver enkelt av de resultatenheter som også i innkjøpssammenheng kan anses som uavhengige oppdragsgivere. Vi er da snublende nær en realitet der de færreste anskaffelser til driftsmidler behøver å lyses ut, knapt heller protokolleres.

Det hele er imidlertid også en snubletråd. Hvordan beregne anskaffelsens verdi?

Fornyings- og administrasjonsdepartementet drøfter i sin veileder av desember 2006 til anskaffelsesforskriften at «i enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i staten, eller i en stor kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må ses i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen.»

I en vurdering må det legges vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen.

Det heter videre at «Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket».

Kommunene har selvsagt ikke organisert hele sin virksomhet for å omgå regelverket, men det vil altså kunne ha en slik konsekvens. I kommunale byggerier er dette normalt ikke en problemstilling, men vil kunne være det for driftsmidler. Særlig der hvor man ikke har en tilstrekkelig aktiv sentral innkjøpsfunksjon som sørger for å inngå rammeavtaler for hele kommunen, og deretter sikrer overholdelse av avtalene.

Rogaland Revisjon foretar jevnlig forvaltningsrevisjon av anskaffelser hos våre kunder. Et eksempel vi har brukt i rapporter er:

Dersom hver av kommunens skoler kjøper inn varer i en bestemt kategori for 80.000 kroner i løpet av en 12-måneders periode, kan det til sammen beløpe seg til relativt store summer. I en sentralisert innkjøpsorganisasjon skulle det medført offentlig utlysning, kanskje også i EØS-området. I en desentralisert organisasjon vil det kanskje ikke foreligge tilsvarende krav, verken til protokollføring eller utlysning. Unntaket er ved koordinerte enkeltanskaffelser eller ved rammeavtaler.

Stikkprøver i regnskapene for kommuners tjenesteytende virksomheter viser gjerne:

• Det er få årlige anskaffelser innen samme utgiftsarter over 500.000 kroner, som dermed utløser utlysningsplikt for virksomhetene.
• De fleste arter er også under 100.000 kroner, grensen for å føre protokoll. Unntakene er gjerne interne posteringer eller knyttet til leverandør med rammeavtale.

Konsekvensene av ovenstående er nokså åpenbare. Store innkjøpsvolumer kommer aldri på markedsplassen. Det vil kunne skje fordi det er den enkelte barnehage, skole osv. som kjøperinn, og volumene for enkeltanskaffelser eller varekategorier over 12-månedersperioder i hver enhet, sjelden overstiger terskelverdiene på hhv. 100.000 kroner (for protokollførsel) eller 500.000 (for utlysning).

Vi anbefaler våre kommuner om å være seg bevisste den utvikling som måtte skje omkring rettspraksis når det gjelder hva som defineres som en innkjøpsenhet under beregningen av terskelverdier.

Selv om kommunen ikke nødvendigvis bryter regelverket ved ikke å se kommunen samlet, så bør ovennevnte ikke bli en sovepute som hindrer aktiv søking etter kostnadsbesparelser gjennom utlysning av rammeavtaler eller koordinerte enkeltanskaffelser.

Det er dessuten helt klart at en aktiv oppfølging i kommunene av innkjøpspraksisen i de selvstyrte enhetene også har en side til -forebygging av misligheter - ikke minst dersom vår spissformulering innledningsvis om regelverkets irrelevans er relevant.