Makt og avmakt i kommunestyrene

Hvem bestemmer hva i kommunen? Og hvem bestemmer hvem som bestemmer hva? Ifølge kommuneloven (1993) er det kommunestyret som er maktens sentrum i en kommune. Det er og så kommunestyret som bestemmer hvilke beslutninger som skal delegeres videre til hvilke organ. Nå foreslår kommunal- og regionalministeren av kommunestyret skal vedta nytt delegasjonsreglement hver valgperiode. Men mye tyder på at det er avmakt i kommunemaktens sentrum på dette feltet.

Kommuneloven slår fast at kommunestyret er kommunens øverste organ (§6) og treffer vedtak på vegne av kommunen, dersom ikke annet går fram av lov eller delegasjonsvedtak. Hvordan kommunemakten kan delegeres nedover i organisasjonen, politisk og administrativt er en av grunnpilarene i kommuneloven. Helt siden den første kommuneloven ble vedtatt i 1837 (formannskapslovene), har lokaldemokratiet vært utfordret, ikke minst fra sentralmakt og embetsmenn.

Med dette som utgangspunkt skulle vi tro at kommunepolitikere hadde utviklet en høy bevissthet om sitt maktgrunnlag. Men ingen ting tyder på at dette er sentrale tema i kommunestyrene, noe kanskje heller ikke er intensjonen fra staten sin side. Historikeren Ynge Flo har formulert det slik: «Den genuine trua på det lokale sjølvstyret synes å vere på eit historisk lågmål … spissformulert kan vi seie at dagens rikspolitikarar ynskjer kommunen som eit administrativt organ for staten, og dei ynskjer han som eit folkevalt og demokratisk organ, ikkje minst for å sikre legitimitet og rekruttering. Men denne kommunen bør helst ikkje drive for mykje med politikk». (forskning.no 26. juni 2003).

Ynge Flo bruker begrepet «effektueringskommunen» om den moderne kommunen som i hovedsak effektuerer borgernes rett til tjenester fastsatt av storting og regjering. Så er det da kanskje ikke så rart at maktens formelle kjerne i en kommunal beslutningsstruktur, delegasjonsreglementet, blir viet så liten oppmerksomhet. I kommuner undertegnede har sett på, viser det seg at delegasjonsreglementene enten er foreldet, eller blir rullert hovedsakelig som en administrativ øvelse, gjerne med ekstern bistand og med politisk sandpåstrøing.

Spørsmålet om å oppdatere delegasjonsreglementene kommer ofte ikke opp på grunn av politiske initiativ. Ofte kommer initiativet opp i forbindelse med statlige tilsyn i kommunene der det blir sjekket om kommunene har et forsvarlig system for myndighetsutøvelse i forhold til den enkelte borgers rettigheter. Delegert makt blir et spørsmål om internkontroll og i mindre grad et spørsmål om bevisst overføring av myndighet fra maktens lovbestemte sentrum. Kommunestyret sitter på et sidespor i det som er kjernen i deres demokratiske oppdrag.

I rettighetssamfunnet forvalter kommunene kompliserte lovverk som er i en stadig utvikling. Dette er lovverk som krever høy faglig ekspertise. Ofte klarer verken politisk ledelse eller administrasjonen å holde seg oppdatert på jusen. For å bøte på dette, arbeides det med datasystemer som skal sørge for at endringer i lovgrunnlaget blir oppdatert fortløpende i delegasjonsreglementet. Disse systemene blir utviklet av eksterne dataeksperter kombinert med ekstern juridisk kompetanse på innholdssiden. For kompliserte og rettighetsbaserte tjenester, er slike hjelpemidler helt nødvendige for å tilfredsstille formelle krav. Men dess mer teknologi og fagekspertise som legges inn i disse systemene, desto større er faren for at politikerne blir fremmedgjort for sitt eget maktgrunnlag.

Kompleksiteten i lovverket kommunene skal forvalte, samsvarer med kompleksiteten i den kommunaleorganisering. Vi kan si at delegasjonsreglementet er den innerste kjernen i en svært sammensatt organisasjonsstruktur. I organisasjoner med enkle formål, er det enkelt å skape denne grunnleggende maktstrukturen. Men enkle forbilder for makt og beslutninger i andre organisasjoner kommer til kort i en kommune. Kravet til medvirkning, åpenhet og kontroll har en helt annen tyngde enn for eksempel i næringslivet. De uformelle maktstrukturene er også viktigere, i og med at aktører kan ha mange roller samtidig (F.eks. borger, ansatt, leder, politiker, ekspert, næringsaktør). Oppgavene i en kommune omfatter helt forskjellige formål, målgrupper, og profesjoner med sine særegne profesjonskulturer osv. I tillegg blir nye samarbeidsformer mellom kommunen og eksterne aktører, deriblant staten, stadig mer krevende. Samarbeidsformer som nettverk og partnerskap stiller andre krav enn hierarkier med en formell beslutningsstruktur som samsvarer mer med de uformelle maktstrukturene. Det sies at humla rent fysiologisk ikke skulle være i stand til å fly. På samme måte skulle det egentlig ikke være mulig å få en så kompleks organisasjon som en kommune til å fungere. Men den flyr, kanskje fordi oppdraget er så viktig for oss alle, og at det derfor ligger en voldsom energi i selve formålet.

For denne komplekse organisasjonen er det lovgiver pålegger kommunestyret å ta et maktpolitisk grep. Med andre ord å gi den struktur, og fordele av myndighet på en måte som fører til effektiv drift og gode beslutninger. Alt dette under betryggende politisk kontroll!

Man kan stille spørsmål ved om fravær av debatt om hvordan makt er fordelt i kommuneorganisasjonen er et symptom på avmakt. Kanskje er idealet om at det kun er ett punkt som forbinder det politiske og administrative nivået, relasjonen mellom rådmann og ordfører, med på å gjøre styringsdialogen til en intern dialog mellom personer som innehar disse to rollene? Og kanskje har rådmannens rolle som arbeidsgivers representant, gjort at politikerne har abdisert fra arbeidsgiverpolitikken. Kanskje er lokalpolitikere mer fokusert på enkeltsaker de har gått til valg på enn på selve grunnlaget for den makten de utøver?

Spørsmålene og svarene kan være mange og forskjellige. Det som er sikkert er at i en komplisert organisasjon trengs en åpen samtale om hvordan makt utøves – en styringsdialog. Derfor kan forslaget om å lovfeste at delegasjonsreglementet skal rulleres i løpet av hver kommunestyreperiode, nettopp være en slik anledning til å få til en samtale om fordeling av makt. Da kan spørsmål om styring og myndighet trekkes bort fra betente konfliktpunkter, der det nødvendigvis oftest blir fokus på å inndra delegert myndighet, og gis et mer strategisk og langsiktig siktepunkt. Å få til gode prosesser i kommunene på dette feltet må absolutt være en KS-oppgave i tiden som kommer.