Kommuneregnskapet som styringsverktøy og informasjonskilde

Sterke krefter arbeider for at kommunene skal endre sine regnskapsprinsipper og levere såkalte resultatorienterte regnskaper. I en sluttrapport fra et fellesprosjekt mellom Kommunenes Sentralforbund og Norges Kemner- og Kommunekassererforbund (april ‘98) anbefaler styringsgruppen blant annet at kommunene går over til å benytte et resultatrettet periodiseringsprinsipp.

Det er grunnleggende forskjeller mellom offentlig og privat virksomhet. Enkelt kan disse beskrives slik:

- i offentlig sektor er virksomheten målet og pengene midlet

Virksomheten i kommunal sektor er kompleks, målsettingen er å tjene innbyggerne ut fra lovbestemte og politiske målsettinger. Midlene skaffes til veie gjennom skatter og avgifter, statlige overføringer og lån. Forvaltningen skal være mest mulig åpen for innsyn. Konkurransen fra andre er liten, eller mangler helt. Resultatene er vanskelig målbare.

- i privat sektor er pengene målet og virksomheten midlet

Virksomheten i privat sektor er enkel, markedsavhengig og med den selvfølgelige målsetting – å tjene penger. Resultatet kan enkelt leses på bunnlinjen. Midlene skaffes til veie fra eiere og långivere. Konkurransen er sterk, og det gis ikke innsynsmuligheter for offentligheten.

Begrepet resultatorientert regnskap benyttes i privat sektor. Det innebærer at inntekter og kostnader periodiseres og sammenstilles for å få fram periodens økonomiske resultatet.

Privat næringsvirksomhet selger sine varer og tjenester i konkurranse med andre. Målet for den private forretningsvirksomhet er å gi overskudd til eierne. Går ikke virksomheten med overskudd, kan den bli nedlagt. Regnskapets bunnlinje er et enkelt resultatmål som er lett å forstå. Desto større overskudd, desto bedre resultat.

Kommunal virksomhet finansieres i hovedsak av skatter og rammeoverføringer fra staten. Inntektene er påregnelige og er ikke salgsavhengige. I motsetning til privat virksomhet er ikke målet for den kommunale virksomhet å framskaffe overskudd, men å yte nærmere bestemte tjenester til kommunens innbyggere.

Kommuneregnskapets oppgave er å vise det økonomiske resultatet i forhold til fastsatt budsjett. En bunnlinje i kommuneregnskapet som viser større overskudd enn budsjettert, betyr ikke nødvendigvis at resultatet er godt, resultatet kan tvert imot være elendig.

Det er nødvendig at kommunene til enhver tid har oversikt over bruken av midlene i forhold til vedtatte budsjetter. Gjennom KOSTRA vil kommunene kunne få et verktøy som gjør det mulig å vise de reelle kostnadene som er knyttet til de ulike tjenester. KOSTRA vil være velegnet til å sammenligne egne kostnader med andre kommuner, men vil neppe være velegnet til å styre pengestrømmen i kommunen.

For å få et riktig sammenligningsgrunnlag, er det også nødvendig å trekke inn kvalitet og innhold av tjenesten. Slike opplysninger kan ikke framstilles gjennom økonomiske størrelser, men må beskrives verbalt. Skal KOSTRA gi riktig sammenligningsgrunnlag, må kvalitet og innhold i tjenesten være like.

Det er også nødvendig å ha felles prinsipper for utligning av indirekte kostnader.

Som nevnt foran, finansieres den vesentligste delen av en kommunes drift med skatter og rammeoverføringer fra staten. Som grunnlag for å prioritere pengebruken er det nødvendig å kjenne behovene, fastsette kvalitetskrav, og utfra det vedta bevilgningene. Hva resultatet blir, gir verken budsjettregnskapet med dagens regnskapssystem eller et såkalt resultatorientert regnskap noe svar på. Svaret kan gis i en kombinasjon av økonomisk rapportering, bruk av resultatindikatorer og verbal beskrivelse. Jeg foretrekker derfor å benytte begrepet kostnadsorientert rapportering, som bør komme i tillegg til budsjettregnskapet.

Jeg kan ikke se at det er gjort noen tilstrekkelig utredning av de problemstillinger og konsekvenser en slik grunnleggende prinsippendring medfører. Det er uklart om man ønsker å kombinere det såkalte resultatorienterte regnskapet og budsjettregnskapet i et felles regnskap.

Jeg tror det er nødvendig å holde fast ved et eget bevilgningsregnskap som styringsverktøy for pengestrømmene, og at man i tillegg satser på KOSTRA, som utover å oppfylle statens behov, bør kunne dekke kommunens behov for å rapportere mengde og kostnader for de ulike tjenester. Om kvalitetskrav og andre målsettinger oppfylles, kan ikke utledes av regnskapssystemet, men må løses på annen måte og utfylle den øvrige rapportering til et samlet hele.

Helt til slutt kan nevnes at The International Federation og Accountants (IFAC) Public Sector Committee (PSC), den internasjonale standardsetteren, blant annet har i arbeid en studie, Perspectives on Cost Accounting for Governments, som kan være verdt å studere før det fastlegges nye regnskapsprinsipper for kommunale regnskaper i Norge.

Skrevet av: Torleiv Borgundvaag