Hvem tar regningen stat eller kommune?

Sentrale myndigheter har som kjent solide ambisjoner på vegne av lokale styresmakter. Det vet alle kommuner som skal sørge for enerom i sykehjem, full barnehagedekning, lavere foreldrebetaling, økt timetall i skolen, mer forebyggende helsearbeid og utallige andre viktige, men kostnadskrevende reformer.

KS ønsket derfor en uavhengig undersøkelse for å finne ut hvordan de statlige påleggene slår ut i kommuneøkonomien, og hvem som til syvende og sist betaler regningen – stat eller kommune? For å finne svar har PricewaterhouseCoopers gått detaljert inn i tre reformer som staten har pålagt alle kommuner å gjennomføre: barnehagereformen, økt timetall i grunnskolen og kvalifiseringsprogrammet for personer som får økonomisk sosialhjelp. Hva fant vi?

På barnehagefronten er konklusjonen krystallklar. Hele 226 av 430 kommuner har hatt en underdekning på mellom 100 og 1.000 kroner per innbygger til denne omfattende reformen. Det betyr at kommunesektoren under ett har utgifter på ca. 2 milliarder kroner mer enn den statlige finansieringsmodellen la opp til. De to andre reformene (timetallsøkningen og kvalifiseringsprogrammet) er mer treffsikkert finansiert om vi ser på hele Kommune-Norge. Men hvis kommunene undersøkes hver for seg, viser det seg at mange også her har fått for magre statstilskudd til å dekke reformutgiftene. På den annen side skal det heller ikke underslås at flere kommuner ble overfinansiert, og dermed sitter igjen med en «ufortjent» nettogevinst. Mellom de over- og underfinansierte finner vi kommuner som har fått presise tilskudd, men denne kategorien er i klart mindretall.

Hvorfor bommer reformene så ofte på finansieringsbehovene? Her finnes det både nasjonale og lokale forklaringer. Reformene kan være dårlig planlagt på statlig hold, slik at det er lagt inn for få kostnader i finansieringsopplegget til kommunene. I så fall vil lokale myndigheter selvsagt ha problemer med å beregne alle utgifter. Kommunene må imidlertid også ta sin del av ansvaret. For ikke sjelden unnlater de å sette seg tilstrekkelig inn i reformen, og får derfor ikke forberedt gjennomføringen godt nok. Men kanskje enda viktigere: En god del kommuner har så sterke og selvstendige reformambisjoner at utgiftsnivået blir høyere enn det staten dekker.

Hvilken finansieringsmodell gir så best risikokontroll for kommunene: øremerking eller rammetilskudd? Våre undersøkelser gir ikke noe entydig svar på dette spørsmålet. Øremerking kan gi kommunene mer klarhet om statlige forventninger. Denne modellen skjermer dessuten andre kommunale oppgaver, og gjør det vanskelig å overføre «lokale penger» til en underfinansiert reform som er satt i verk fra sentralt hold – i hvert fall på kort sikt. Fordelen med rammefinansiering av statsreformer er at dette kan stimulere til effektivisering, virke disiplinerende og følgelig gi gevinster for hele det kommunale ansvarsområdet. I Sverige og Danmark gjelder dette prinsippet nesten alltid.

Systemet med statlig fullfinansiering er blitt mer treffsikkert de siste ti årene, men det er vår vurdering at de store reformene bør defineres bedre før de settes ut i livet. Staten må få tydeligere fram hva som skal gjennomføres, og hvilke mål reformen har. Med slike presiseringer blir det enklere å planlegge og gjennomføre reformene i den enkelte kommune. Dermed reduseres den økonomiske risikoen for både stat og kommune.

 Og NB!: Diskusjonen om reformfinansiering kan muligens virke tørr ogbokholderaktig. Men når lokalpolitikere tvinges til å ta penger fra formål de prioriterer høyere for å tilfredsstille statens ambisjoner, påfører de ikke bare økonomisk hodepine. Nei, underfinansieringen snevrer inn hele det kommunale spillerommet, og kan i bunn og grunn svekke lokaldemokratiet.

Skrevet av: Trygve Sivertsen, leder for kommunal sektor, PwC Norge