Bosetting og integrering må ses i sammenheng

I 2015 er regjeringens mål at norske kommuner skal bosette 10.000 flyktninger. Per i dag har kommunene inngått avtaler om å bosette om lag 7.500.

Dette betyr at kommunene tar imot stadig flere flyktninger sammenliknet med tidligere år, men i asylmottakene er det likevel stadig flere som venter på å få et sted å bo. Dette er uheldig både for flyktningene som ikke kommer ordentlig i gang med livet i Norge, og for velferdsstaten ved at flyktningene blir passive klienter mens de venter på bosetting.

Frivillig bosetting

For kommunene er bosetting av flyktninger en frivillig oppgave, og det er kommunene som vedtar hvor mange flyktninger de ønsker å bosette. Ved å gjøre vedtak om bosetting, forplikter kommunen seg til å gi flyktningene tilbud om et toårig og fulltids introduksjonsprogram med norskopplæring, samfunnskunnskap og arbeidsrettete tiltak.

For å påta seg denne oppgaven får kommunene integreringstilskudd. I 2014 fikk de om lag 5,9 milliarder for denne jobben, og i inneværende år er det satt av 6,8 milliarder på statsbudsjettet. Statens utgifter øker, men bosettingen går for tregt, og integrasjonen av flyktninger blir satt på vent.

Bosettings- og introduksjonsordning under press

I forrige uke tok UDI-direktør Frode Forfang bladet fra munnen i en kronikk i Aftenposten og foreslo at flyktningene burde få lov til å bosette seg der de selv ville og la integreringstilskuddet følge flyktningen.

Dagen før foreslo Ivar Johansen, SV-politiker og hovedstyremedlem i KS, at bosetting av flyktninger ikke bør forbli en frivillig oppgave for kommunene, men bli en lovpålagt tjeneste.

Begge forslagene er interessante og er inspirert av en svensk modell basert på selvbosetting og en dansk modell basert på statlig styrt bosetting.

På kort sikt kan begge disse forslagene bidra til at flere flyktninger bosettes, men de mer langsiktige konsekvensene for arbeidet med kvalifisering og integrering er mer uvisse. Hva kan vi lære av våre naboland?

Ulike virkemidler ovenfor kommunene og flyktningene

I en fersk NIBR-rapport sammenlikner vi hvilke virkemidler staten tar i bruk ovenfor kommunene og flyktninger i Norge, Sverige og Danmark for å få til vellykket integrering. Vi finner mange likhetstrekk i de skandinaviske landene, men også betydelige forskjeller.

Et funn er at bosettings- og integreringspolitikken, ikke uventet, er nært knyttet sammen. I Norge og Danmark er kommunen hovedansvarlig for introduksjonsprogrammet, mens i Sverige, som operer med selvbosetting, ble det overordnete ansvaret for introduksjonsprogram flyttet til statlig nivå (Arbetsförmedlingen) ved en reform i 2010. Svenske kommuner har beholdt ansvaret for opplæring i språk og samfunnskunnskap.

I Norge og Sverige er økonomisk virkemidler til bosetting og integrering sammenvevd, og integreringstilskuddet fungerer både som en kompensasjon for utgifter og som et insentiv for å bosette flere flyktninger.

I Danmark er statlig økonomisk bistand i større grad direkte rettet mot deltakelse i introduksjonsprogrammet og konkrete arbeids- og utdanningstiltak. Dette henger sammen med at bosettingen i Danmark ikke kommer i stand gjennom forhandling mellom stat og kommune, men ved at staten bestemmer både hvor mange og hvilke flyktninger kommunen skal bosette.

Mens kommunene og KS i Norge er skeptiske til statlig tvang, så har danske kommuner vært positive til at staten fordeler flyktningene mellom kommunene. Det er verdt å merke seg at antallet flyktninger som årlig bosettes i Danmark over tid har vært betydelig lavere enn i både Sverige og Norge.

I Norge mottar kommunene et årlig gjennomsnittlig tilskudd som skal dekke (nesten) samtlige utgifter og uten særskilte rapporteringskrav.

I Danmark og Sverige er overføringene fra stat til kommune mer kompliserte, med en blanding av ulike type tilskudd, refusjon og større krav til søknadsprosesser og rapportering.

Våre naboland operer også med prestasjonsbaserte tilskudd: Litt enkelt kan man si at svenske kommuner får bonus for å bosette mange flyktninger relativt til andre kommuner, mens danske kommuner premieres for å få flyktningene over i arbeid, utdanning eller ved beståtte språktester.

Analysen viser videre at norske kommuner har større spillerom til å organisere og utforme innholdet i introduksjonsprogrammet sammenliknet med i Danmark. I Danmark er lovverket mer spesifikt på hvilke forpliktelser kommunen har ovenfor flyktningene og hvilke tiltak som skal inngå i programmet.

Konsekvensen av detaljert lovgivning slik vi ser i Danmark berører et velkjent dilemma i forholdet mellom stat og kommune: Nasjonale standarder i kontrast til lokalt tilpassete løsninger. Detaljert lovgivning, som vi finner i Danmark, gir kommunen mindre spillerom til å skreddersy egne løsninger.

På den annen side viser rapporten at programrådgivere i norske kommuner etterspør klarere nasjonale retningslinjer. Stor grad av autonomi krever kunnskap, og i mange norske kommuner er det én eller to personer som har ansvar for introduksjonsprogram for en sammensatt gruppe av flyktninger.

Hva er den mest vellykkete modellen?

Rapporten viser at det foreløpig ikke finnes studier som systematisk sammenlikner hvor vellykket integreringen av flyktninger er i de tre landene. Tidligere forsking tyder på at den svenske bosetningsmodellen bidrar til at mange flyktninger bosetter seg i områder hvor det finnes andre flyktninger fra før og ikke nødvendigvis der sjansen for å komme i jobb er best.

Den danske modellen med statlig styrt bosetting har fungert godt når antallet flyktninger er lavt, men kan raskt bli satt under press når flyktningstrømmen øker.

Komparative studier har ofte et mål om læring på tvers av landegrenser. Vår gjennomgang av introduksjonsprogrammene i Skandinavia viser at ulike økonomiske, juridiske og organisatoriske virkemidler tas i bruk ovenfor kommunene og flyktningene i de tre landene. Det er derfor viktig at en vurdering av nye virkemidler i den norske bosetningsmodellen, eksempelvis selvbosetting eller statlig styrt bosetting, også tar hensyn til hvordan eventuelle endringer kan påvirke det videre integrasjonsarbeidet i kommunene. Dette er nødvendig for å sikre en helhetlig politikk for et politikkområde der kommunen spiller en avgjørende rolle som iverksetter av statlig integrasjonspolitikk.