For få toppledere i kommunene

Minst mulig administrasjon og mest mulig tjenesteyting. Det har lenge vært idealet for Kommune-Norge. Men mange har drevet dette for langt, ifølge Brox.

– Kommunene må ha et apparat og en utviklingskraft som sikrer at skoler og andre enheter utvikler seg i tråd med kravene fra egne politikere og myndigheter. Dette er forferdelig viktig. En av de største tabbene som er gjort, er at skolene har fått leve for mye sitt eget liv, mener han.

Flat struktur

Agenda har nettopp oppsummert erfaringene med flat struktur i en rapport for KS. Her slås det fast at innføringen av flat struktur har ført til bedre styring av kommunene.

Ansvaret for økonomi, personal og fag er flyttet nedover i organisasjonen, fra de tidligere etatssjefene til rektorer, sykehjemsbestyrere og andre enhetsledere. Det har ført til at mange flere ledere i dag tar ansvar for resultatene, både for budsjett, trivsel og kvaliteten på tjenestene, fastslås det i rapporten, som Brox er prosjektleder for.

Rapporten er basert på intervjuer med sentrale personer i Sørum, Lom, Ringsaker, Stord, Harstad og Vestvågøy. Svært få ønsker de tidligere etatssjefene tilbake. Men alle strever i større eller mindre grad med koordinering, utvikling og politisk styring av tjenestene. Dette forsøker de å løse på forskjellig vis, blant annet gjennom innføring av kommunalsjefstillinger, med eller uten sektoransvar, og ulike stabs- og støttefunksjoner.

Prøving og feiling

– Alle eksperimenterer med sin sentraladministrasjon. Her er det mye prøving og feiling. Det er mange som prøver å finne opp kruttet, sier Brox.

Ingen kommune har vært flatere enn Larvik var i perioden 1998–2005, da 70 driftsenheter rapporterte direkte til rådmann Einar Gaustad og hans assisterende rådmann. «Dette eksperimentet er avsluttet», konstaterer Agenda.

Ifølge rapporten er hovedproblemet ofte små ressurser i toppledelsen, både når det gjelder antall stillinger og kompetanse. Alle de seks kommunene Agenda har studert, har en underbemannet administrasjon.

– Det er for lite ressurser til å drive systematisk kvalitetsutvikling og fornyelse av tjenestene. Og det er i alle fall for lite ressurser til å involvere politikerne på en god måte, fastslår Brox.

Sørum er den eneste av de seks undersøkte kommunene der administrasjonen er pålagt å utrede flere alternative løsninger for politikerne. Det er ikke alltid de får det til, de heller.

Agenda har satt opp en tabell som angir hvor mange enheter og toppledere en kommune bør ha, avhengig av størrelsen. De aller minste – med opp til 2.000 innbyggere – bør nøye seg med åtte enheter og to toppledere. Kommuner med 20.000 innbyggere bør organisere seg i 40 enheter og seks toppledere, slik at hver av dem har ansvar for sju enheter. Hvordan store kommuner bør organiseres, gir undersøkelsen ikke grunnlag for å si noe om.

Bare et menneske

Topplederne – enten de kalles assisterende rådmann, kommunalsjef eller sektorsjef – bør ha sektoransvar og egne fullmakter. Hovedoppgavene er planlegging, kvalitetsutvikling og saksbehandling for politikerne. I praksis utfører de oppgaver som ligger til rådmannen, men som det ikke er mulig for én person å løse alene. Rådmannen er tross alt bare et menneske, fastslår Agenda.

Å holde seg med et slikt «rådmannsteam» er ikke et farvel til flatstruktur. Rektorer og andre enhetsledere har fortsatt fullt driftsansvar.

Men enhetslederne er ikke profesjonelle ledere. De er fagfolk med minimalt med lederutdanning. Det må organisasjonen ta hensyn til, påpekes det.

Rapporten anbefaler små resultatenheter med 20–30 årsverk, slik at de kan styres av én person. Større enheter krever avdelingsledere, som ofte får en vanskelig og uklar rolle.