Ukrainas motstandskraft ligger i kommunene

Mediedekningen av Ukraina etter Russlands fullskalaangrep har i stor grad fokusert på frontlinjen, angrepene på sivil infrastruktur, menneskelige lidelser og de nasjonale myndighetene.

Langt mindre oppmerksomhet har blitt rettet mot de ukrainske lokalsamfunnene. Det er uheldig. For mye av Ukrainas motstandskraft ligger nettopp i lokalforvaltningen.

Erfaringene utfordrer vante forestillinger om krig og styring – og gir viktige lærdommer også for norske kommuner.

Når et land rammes av krig, er forventningen gjerne at makt og beslutninger sentraliseres. Krig forbindes med unntakstilstand, sterk statlig kontroll og svekket lokalt selvstyre. Ukraina viser at virkeligheten kan være mer sammensatt.

Siden Russlands fullskala invasjon i 2022 har Ukraina levd under krigsrett. For det lokale nivået innebar dette en rekke viktige endringer i hvordan kommunene – de såkalte hromadaene – styres og opererer.

Lokale valg er utsatt på ubestemt tid, og mange folkevalgte organer har fått begrenset sin rolle i den daglige beslutningsprosessen.

I områder nær frontlinjen eller under særlig press er det etablert militære administrasjoner som helt eller delvis har overtatt styringsansvaret fra de folkevalgte myndighetene. Dette gjelder imidlertid kun 13 prosent av kommunene, mens det store flertallet fortsatt styres av sivile myndigheter.

Også der kommunale organer fortsatt fungerer, påvirker krigsretten styringen. Beslutninger som gjelder sikkerhet og beredskap, skjer ofte under sterkere statlig styring og med kortere beslutningslinjer enn i fredstid. For andre saksområder videreføres i stor grad ordinære prosedyrer i den sivile forvaltningen.

Samtidig gir krigsretten sentrale myndigheter utvidede fullmakter til å instruere lokalt nivå og omdisponere ressurser i forsvarsøyemed, ofte med færre konsultasjoner og svakere tilbakemeldingssløyfer enn tidligere.

Parallelt må kommunene håndtere økt press på tjenestene, blant annet knyttet til internt fordrevne, ødelagt infrastruktur og svekket økonomisk grunnlag.

Kommunene har også mistet en betydelig del av arbeidsstyrken som følge av utvandring, mobilisering og krig. Til sammen innebærer dette at lokalt selvstyre i Ukraina opererer under langt mer krevende rammebetingelser enn i fredstid.

Til tross for slike utfordringer har landets kommuner spilt en helt avgjørende rolle i å holde samfunnet i gang. De har organisert mottak av internt fordrevne, sikret grunnleggende tjenester, samarbeidet tett med frivillige organisasjoner og fungert som bindeledd mellom innbyggere, sivilsamfunn og statlige myndigheter.

Forskning på ukrainsk lokalforvaltning under krig utfordrer forestillingen om at krig nødvendigvis fører til full sentralisering.

Ja, staten har styrket sin rolle, og militære administrasjoner er etablert i deler av landet. Men disse har i stor grad fungert parallelt med – og i samspill med – den ordinære kommunale forvaltningen, ikke som en full erstatning.

Dette peker mot et mer nyansert bilde av styring under krig. I stedet for en entydig bevegelse mot sentralisering, ser vi framveksten av hybride styringsformer, der statlige, militære og lokale aktører samhandler og forhandler om ansvar og løsninger.

I denne situasjonen har lokale myndigheter ikke bare vært iverksettere av nasjonale beslutninger, men også aktive problemløsere med betydelig handlingsrom.

Ukrainske kommuner har hatt mulighet til å tilpasse tiltak til lokale forhold, mobilisere egne ressurser og trekke på etablerte relasjoner til innbyggere og sivilsamfunn.

Nettopp denne lokale fleksibiliteten har vært en viktig del av landets samlede motstandskraft. I mange tilfeller har kommunene kunnet reagere raskere og mer treffsikkert enn sentrale myndigheter, fordi de kjenner behovene på bakken og har tillit i befolkningen.

Samtidig synliggjør krigen hvor avgjørende det er at lokalt selvstyre ikke bare eksisterer formelt, men også har reell kapasitet og legitimitet. Kommuner med sterke institusjoner, kompetent administrasjon og tillit i befolkningen har hatt bedre forutsetninger for å håndtere krigens konsekvenser.

Slik sett har krigen også fungert som en stresstest av den ukrainske desentraliseringsreformen.

Denne innsikten er høyst relevant også for norske kommuner. Ukraina illustrerer hvor avgjørende lokalt selvstyre, administrativ kapasitet og legitimitet er når samfunnet settes under sterkt press.

Krig er et ekstremt eksempel, men erfaringene har overføringsverdi til andre typer kriser – enten det handler om naturhendelser, migrasjon, cyberangrep eller langvarige samfunnsforstyrrelser.

Mange norske kommuner engasjerer seg i dag i samarbeid med ukrainske kommuner, først og fremst av hensyn til solidaritet. Det er både viktig og riktig.

Samtidig er de norske kommunene også opptatt av at samarbeidet gir mulighet for egen læring. Ukrainske erfaringer viser hva som kreves av lokal forvaltning når rammebetingelsene endres raskt og dramatisk – og hvor avgjørende kommunenes rolle er for å holde samfunnet oppe når det virkelig gjelder.