Utredningsinstruksen funker ikke

Jan Inge Krossli er kommentator i Kommunal Rapport.

På restaurant Christiania, rett over gata for Stortinget, summer et forventningsfullt publikum. Dette er stedet for alle frokostmøter som betyr noe i hovedstaden. Her skal evalueringen presenteres og diskuteres.

Oslo-eliten spiser veldig grove rundstykker med prima skinke fra sørlige deler av det europeiske kontinentet. Eller elite, de fleste er ganske vanlige byråkrater i sentraladministrasjonen, ser det ut til.

Mange fra DFØ sikkert, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, som har laget evalueringen. De fikk to avdelinger fra Difi fra nyttår, resten ble Digitaliseringsdirektoratet.

Hei, hold deg våken!

Snart får du vite noe nyttig, jeg lover. Blant annet om det tynne faglige grunnlaget for lærernormen.

Utredningsinstruksen er relevant for kommunene fordi utredningene den styrer er grunnlag for statlige beslutninger som i neste omgang setter rammene for kommunenes virksomhet.

Instruksen, og evalueringen av den, kan også være nyttig i seg selv, som inspirasjon for lokale utredninger.

Utredningsinstruksen ble forenklet og fornyet i 2016. Det har foreløpig ikke ført til bedre utredninger, viser evalueringen. DFØ har gått gjennom alle statlige utredninger på offentlig høring våren 2019.

Gode utredninger skal sørge for at knappe offentlige midler brukes på de beste og nyttigste tiltakene. De skal gi mest mulig velferd for pengene.

Den nye instruksen setter seks konkrete minimumskrav, som alle utredninger skal svare på. Det gjør de langt fra. Instruksen brytes i stor stil, viser evalueringen. Den største mangelen er at sju av ti utredninger ikke utreder flere alternative tiltak – bare ett.

Utredningene er også mer opptatt av å finne de positive virkningene enn av de utilsiktede negative. Faren er at nytten av tiltak blir overvurdert og kostnadene undervurdert.

Spenning politikk-administrasjon

Tidligere SV-statssekretær Ketil Raknes, nå høyskolelektor og lobbyforsker ved Høyskolen Kristiania, heller kaldt politisk vann i byråkratenes årer.

Politiske programmer og regjeringserklæringer legger sterke føringer på hvilke løsninger politikerne ser for seg. Politikerne har ofte bestemt seg for hva de vil gjøre, utredningen handler om å finne en begrunnelse for tiltaket, mener Raknes.

Politiske føringer er ikke noen unnskyldning for dårlige utredninger, mener DFØ-direktør Hilde Singsaas. Hvis mandatet fra departementet er for smalt, bør utrederne gå i dialog med politisk ledelse for å utvide det. Får de beskjed om å utrede ett tiltak, bør de uansett peke på flere mulige.

Raknes og Singsaas, som også var statssekretær i Stoltenberg-regjeringen, deler bekymringen for at spenningene mellom politikere og administrasjon øker.

Politikerne er under mye større press enn før. Velgernes lojalitet og stemmegivning skifter raskt. Det politiske landskapet er fragmentert, og flere partier lever farlig rundt sperregrensen. Med slike ustabile rammebetingelser, vil politikerne etterspørre tiltak som virker raskt og ikke koster for mye – og som gjør seg godt i mediene. Hvis fagfolkene sier at det ikke finnes slike tiltak, eller at de er dårlige, vil politikerne oftere velge å kjøre over dem likevel.

Politikerne må forholde seg til velgere som har mindre tillit til eksperter og forskere enn før, og som styres mer av følelser enn fakta. Og til mer profesjonelle interesseorganisasjoner, som lager sine egne utredninger – som KS.

BI-professor og samfunnsøkonom Rune Sørensen mener mange utredninger ved siden av hverandre gjør det vanskelig for offentligheten og politikerne å skille mellom skitt og kanel, mellom dårlig og god forskning.

Lærernorm uten effekt

Lærernormen ble innført på tvers av faglige råd. Lærertetthet har ingen dokumentert effekt på læringsutbytte. Samtidig binder normen opp ressurser i skolen og begrenser det lokale handlingsrommet.

Raknes forteller at Utdanningsforbundet spilte inn forslaget til Stoltenberg-regjeringen, som syntes det hørtes fornuftig ut at færre elever per lærer skulle gi bedre resultater. Det ble gjennomført forsøk, men resultatet var som i andre undersøkelser; ingen effekt på læringsutbyttet.

Det måtte en ny regjering til for å kjøre over de faglige rådene. Det daværende støttepartiet KrF fikk gjennomslag i budsjettforhandlingene i 2017.

Med lærernormen har et fagforbund fått beskyttelse mot kommunale prioriteringer, konkluderer Sørensen.

Nå har en ny utredning, fra opplæringslovutvalget, anbefalt å fjerne normen igjen. Det skjer ikke med KrF i regjering.

Involver partene

Utredningsinstruksen sier mye om hvordan berørte parter skal involveres og høres så tidlig som mulig. Kraftskattutvalget er et nytt og aktuelt eksempel på at det er lurt å involvere berørte parter oftere i selve utredningen. Dette utvalget besto kun av fageksperter, som utredet én løsning som politikerne ikke hadde bedt om og som kommunene og kraftnæringen mente var helt feil svar på et viktig problem – at beskatningen hindrer opprusting og effektivisering av gamle kraftverk.

Hvis berørte parter involveres oftere i utredninger, vil det i hvert fall komme opp flere forslag til løsninger. Beslutningsgrunnlaget blir bredere. Innenfor en utredning kan styrker og svakheter ved forslag vurderes etter samme målestokk. Det blir lettere å skille skitt og kanel, som Sørensen pekte på.

Hei, hvis du ennå henger med!

Her kan du lese mer om utredningsinstruksen.