EU løsner grepet om kommunene

Nav fikk feiltolke EØS-reglene i lang tid uten at EFTAs overvåkingsorgan ESA reagerte.

Det kan virke utrolig for kommuner som har hatt ESA på nakken for de minste ting.

Handlingsrommet i EØS-avtalen er i stadig utvikling. Nå er tendensen at EU og ESA trekker seg litt tilbake og legger lista høyere for hva som er konkurransevridende offentlig støtte. Også den norske regjeringen avventer nye tiltak. Det er gode nyheter for norske kommuner.    

– Det er tegn til oppmyking av regelverk og praksis fra EUs side. Statsrettsjurister forteller meg at EU har tatt et steg tilbake på hvor insisterende de skal være på samhandlingskriteriet, sier Tommy Staahl Gabrielsen, professor ved Institutt for økonomi ved Universitetet i Bergen.

Han var en av innlederne på et seminar om handlingsrommet i EØS-avtalen som forskningsstiftelsen Fafo arrangerte tirsdag.

EØS-avtalens artikkel 61 forbyr offentlig støtte til virksomheter, offentlige eller private, som er aktive i et marked. Hensikten med statsstøttereglene er å sikre like konkurransevilkår i hele EØS-området.

«Støtte» kan være direkte tilskudd, lån, skattefritak, garantier eller annet som favoriserer én aktør. For å være ulovlig, må støtten ikke bare virke konkurransevridende lokalt eller nasjonalt, den må også påvirke samhandelen mellom EØS-land.

Et av de mest kjente eksemplene er Vefsn kommunes støtte til et lite treningssenter i idrettshallen i Mosjøen. Lokale konkurrenter klaget det inn for ESA. Senteret lå 60 kilometer fra det nærmeste EØS-landet Sverige. For aktører i andre land var det neppe aktuelt å kaste seg inn i treningssenterkonkurransen i Vefsn. Likevel konkluderte ESA i 2009 med at det ikke kunne utelukkes at kommunens støtte kunne påvirke samhandelen i EØS, og at den derfor var ulovlig.

– Kriteriene for samhandlingspåvirkning har sporet av i disse sakene. Det kan virke som EU har forstått at dette har tatt en vei som ikke var intensjonen, sa Gabrielsen på seminaret.

EU-kommisjonen har i flere vedtak siden 2014 konkludert med at aktiviteter som kun har lokal virkning, ikke er egnet til å påvirke samhandelen i EØS-området, skrev advokat Dag Sørlie Lund i Advokatfirmaet Hjort i Kommunal Rapport i høst. Dette har fått konsekvenser for ESAs tolkning av samhandlingskriteriet.

Asker Marina AS klaget nylig Asker kommune inn for ESA. Selskapet mente en gunstig leieavtale med en lokal båtforening innebar ulovlig støtte. Dette ble avvist av ESA:

«ESA anser dette for å være en rent lokal aktivitet som sannsynligvis ikke vil påvirke samhandelen i EØS. I slike tilfeller har ikke ESA noen rolle i nasjonale eller lokale myndigheters bruk av offentlige midler.»

Dette er et klart signal om at ESA tar avstand fra sin tidligere praksis, ifølge advokat Lund. Slike avgjørelser har også stått seg ved prøving i EU- og EFTA-domstolen.

Et annet ferskt eksempel er Trondheim kommunes støtte til flerbrukshallen Trondheim Spektrum, hvor kommunen er hovedeier i eierselskapet. ESA behandlet en klage fra den lokale velforeningen, som mente at kommunen bidro med både kapitalutvidelse, lånegaranti og høyere leie enn den markedsmessige. ESA konkluderte med at noe av dette var statsstøtte, men at den ikke var i strid med statsstøttereglene.

«Trondheim Spektrum vil sikre publikums tilgang til fasiliteter for sport, kultur og rekreasjon, og på den måten tilfredsstille en legitim målsetting under statsstøttereglene», konkluderte ESA 28. november.

EU-kommisjonen er i ferd med å «modernisere» regelverket om offentlig støtte, fordi mye av det gjelder til utgangen av 2020. Kommisjonen sier selv at moderniseringen innebærer at 97 prosent av statsstøttesakene nå håndteres av medlemslandene selv, mens kommisjonen bruker ressurser på sakene som mest sannsynlig kan føre til konkurransevridning på tvers av landegrensene.

I 2016 satte ESA spørsmålstegn ved om skattefritak og konkursforbud for det offentlige i Norge er i strid med statsstøttereglene. Næringsminister Torbjørn Røe Isaksen (H) satte ned en arbeidsgruppe ledet av professor Erling Hjelmeng for å utrede dette.

Flertallet i arbeidsgruppa foreslo å lovfeste markedsaktørprinsippet, som sier at offentlige aktører som driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private, skal drive på markedsmessige vilkår. De foreslo også å skille ut økonomiske aktiviteter innenfor kommunens egen virksomhet og å underlegge dem avkastningskrav og skatteplikt. Konkurransetilsynet skulle føre tilsyn med at reglene ble fulgt.

Kulturforvaltning, tjenesteyting og næringslivsrettede oppgaver ble pekt på som områder hvor det kan være konkurranseflater mot private aktører. SFO ble nevnt som et tilbud hvor det kan være private konkurrenter som tilbyr fritidsaktiviteter.

KS tilhørte mindretallet, og advarte i sin høringsuttalelse regjeringen mot å gå lenger enn EØS-avtalen krever. I mindretallet var også LOs tidligere sjeføkonom Stein Regaard, som mente flertallets forslag ville bety at Norge ville gå lenger enn EU i å legge til rette for privatisering av offentlige tjenester.

KS fikk laget en rapport om de samfunnsøkonomiske konsekvensene av flertallets forslag, hvor Tommy Staahl Gabrielsen deltok. Både når det gjelder markedsaktørprinsippet og skatteplikt konkluderer rapporten med at det vil gi «samfunnsøkonomiske effektivitetstap i mange norske kommuner». Tjenestene ville bli dyrere for innbyggerne.

På seminaret utdypet Gabrielsen dette. Han mener den norske konkurranseloven regulerer det offentliges økonomiske virksomhet på en bedre måte enn EUs rigide juridiske statsstøtteregelverk.

 – Konkurranseloven legger vekt på samfunnsøkonomisk effektivitet og på maksimal velferd som mål. En slik økonomisk tilnærming bør også inn i statsstøtteregelverket, mente han.

Oslo Economics gjennomfører nå lignende analyser av samfunnsøkonomiske konsekvenser av Hjelmeng-gruppas forslag, på oppdrag fra Næringsdepartementet. De leverte sin første rapport i september og den neste kommer på nyåret.

Regjeringen har sagt at den ønsker like konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører. Røe Isaksen har åpnet for at det kan være «tiltak Norge bør gjennomføre, selv om vi ikke er forpliktet til det».

Hvis regjeringen velger å følge opp forslagene fra flertallet i Hjelmeng-gruppa, så er det ikke fordi Norge må gjøre det for å følge EØS-avtalen, men fordi regjeringen på eget politisk grunnlag ønsker å konkurranseutsette mer av kommunenes virksomhet. Mens EØS-avtalens handlingsrom for offentlig støtte blir større, vil regjeringen i så fall gjøre kommunenes handlingsrom til å løse sine oppgaver mindre.