Fra mindre styringspress til økt styringskraft

Kommunekommisjonen legger fredag fram første del av to rapporter med forslag til forenklinger i statens styring av kommunene.

Med erfaring fra både statlig og kommunal sektor har vi sett hvordan ulike forvaltningsnivåer bygger på ulike, men legitime styringslogikker.

Staten vektlegger likebehandling, rettssikkerhet og kontroll, mens kommunene må sikre nærhet, fleksibilitet og løsninger tilpasset lokale forhold og enkeltmennesker.

Skal forenklingsarbeidet gi reell effekt, må det ta høyde for disse forskjellene, ikke forsøke å viske dem ut. Ambisjonen må være løsninger som styrker styringskraften i både stat og kommune, med fortsatt gode resultater for innbyggerne.

Med det som utgangspunkt vil jeg peke på tre betraktninger.

Stat og kommune skal løse det samme samfunnsoppdraget, men fra ulike posisjoner.

Staten har ansvar for overordnede rammer, rettssikkerhet og likebehandling.

Kommunene skal omsette disse rammene til tjenester som faktisk virker i møte med lokale forhold og enkeltmennesker.

I dette spenningsfeltet oppstår det ulike forståelser av roller og ansvar, og dermed også kulturforskjeller i hvordan styring praktiseres. Where you stand depends on where you sit, som det treffende heter.

Utfordringen er ikke at målene er ulike. Begge nivåer ønsker forsvarlige tjenester. Men når lokale behov for raske, pragmatiske løsninger møter detaljert juridisk styring preget av kontroll og standardisering, snevres det kommunale handlingsrommet inn.

På kommunalt nivå arbeider vi bevisst for en kultur preget av dialog, veiledning og ansvarlig skjønnsutøvelse.

Skal dette lykkes, må styring ovenfra i større grad bygge på tillit. Forenklingsarbeidet bør derfor handle om å utvikle en felles forvaltningskultur der balansen mellom styring og tillit er et aktivt og bevisst valg.

Aristoteles beskrev tidlig hvordan helheten kan være mer enn summen av delene. Et hus blir ikke et hus før materialene settes sammen med en tydelig struktur og et klart formål.

Slik er det også med lovverket som styringsform. Når rettigheter lovfestes sektor for sektor uten tilstrekkelig blikk for helheten, får vi ikke et funksjonelt bygg, men et lappverk som ikke henger sammen.

Resultatet vil ofte være målkonflikter som følge av manglende prioriteringer og store ressurser brukt på byråkrati, koordinering og kontroll. Summen av paragrafer gir ingen styringskraft uten struktur og formål. Skal staten lykkes med intensjonen bak lovene, må helheten tydeliggjøres, med bedre sammenheng og klarere mål.

Organisasjonsteoretiker Russell Ackoff beskrev «problemløsningstrappen» som en modell der det nederste trinnet er å håpe at problemet går over av seg selv.

Å nedsette kommunekommisjonen er derfor et nødvendig skritt opp fra dette.

Neste trinn er å løse problemene slik vi alltid har gjort. Risikoen er da at kommisjoner, presset av tid og på jakt etter lavthengende frukter, ender med å slå sammen paragrafer eller fjerne enkeltkrav, som for eksempel en koordinerende stilling som opprinnelig ble etablert nettopp fordi regelverket manglet sammenheng.

Snubler vi allerede her i trappen, ender vi med kosmetiske justeringer, ikke fremtidsrettede løsninger.

Et trinn høyere i trappen ligger forsøkene på å løse problemet på nye måter. Å samle og forenkle rapporteringskrav på tvers av sektorer i én felles digital løsning, der data gjenbrukes av flere statlige aktører, kan være et slikt tiltak. Det vil kunne lette hverdagen noe, men er fortsatt symptombehandling dersom man ikke samtidig adresserer de underliggende årsakene.

Øverst i Ackoffs problemløsningstrapp ligger det mest krevende trinnet, nemlig å eliminere selve årsaken til problemet.

I dag har vi formålsparagrafer med gode intensjoner, men som i praksis ender i et nett av detaljerte paragrafer, forskrifter og veiledere som kommunene ikke har reell mulighet til å etterleve fullt ut.

Å fjerne årsaken krever at staten våger å styre gjennom tydelige mål og prioriteringer, fremfor å forsøke å detaljregulere seg fram til gode løsninger.

Kommunene har kompetente fagmiljøer som brenner for samfunnsoppdraget, men som gradvis tappes for handlingsrom i et system der detaljstyring gjennom tilsyn og revisjoner får forrang.

Reell endring forutsetter et skifte fra symptombehandling til årsaksløsning, fra fragmenterte krav til helhetlige mål, og fra kontroll til tillit og utvikling.

Dette er krevende og politisk risikabelt. Men det er en forutsetning for et bedre og mer helhetlig styringssystem som faktisk leverer på intensjonen bak lovene. Målet er reell styringskraft, ikke bare færre krav på papiret.