Barnevernsreformen: «Oppskriften kom aldri»

Barnevernsreformen fra 2022 skal styrke det forebyggende arbeidet og sikre barn rett hjelp til rett tid. Men hva skjer når kommuner med stramme budsjetter må fylle innholdet i en reform som mangler tydelige oppskrifter?

De siste tiårene har vi sett en rekke reformer, utredninger og NOU-er i barnevernet.

I 2022 ble en ny barnevernsreform innført. Reformen skal styrke rettssikkerheten, bedre tidlig innsats og forebygging, sikre tverrfaglig samhandling og øke effektiviteten.

Vi har undersøkt hvordan reformen ble innført i fem norske kommuner. Studien viser et tydelig gap mellom reformens intensjoner og virkeligheten i praksisfeltet.

Informantene beskriver reformens del om tverrfaglig forebyggende arbeid som åpen, uklar og krevende.

Barnevernet møter kritikk for både for lite og for mye inngripen, sviktende rettssikkerhet og store forskjeller mellom kommuner. 

Barnevernsreformen skal møte disse utfordringene ved å gi kommunene større ansvar for forebygging og styrke tverrfaglig samarbeid gjennom lovendringer.

Flere informanter i vår studie peker på at reformen «har gode intensjoner», men mangler innhold og konkret retning.

Daværende barne- og likestillingsminister Solveig Horne (Frp), som lanserte reformen, begrunnet den slik:

«Barn som lever under dårlige oppvekstvilkår, får ikke god nok og tidlig nok hjelp der familiene bor. Derfor vil vi gi økt ansvar til kommunene for at de skal forebygge mer og at de ulike tjenestene skal samarbeide bedre.»

Horne uttrykte målet for reformen i lanseringstalen:

«Målet med barnevernsreformen er at vi skal forebygge mer, bruke familie og nettverk mer, styrke kompetansen i barnevernet, øke samarbeidet mellom tjenestene i kommunene og at kommunene skal få mer ansvar og større valgfrihet».

Vår dokumentanalyse viser at reformgiver har høy tillit til at de nasjonale politiske intensjonene vil sildre planmessig ned i kommunene.

Økonomiske insentiver, men i realiteten mangel på slike grunnet en presset kommuneøkonomi, kombineres med luftige visjoner og store lokale frihetsgrader for kommunene.

Samtidig vises det til store satsinger på ledelse og kompetanse i barnevernet for å legitimere ansvarsendringene mellom stat og kommune.

Reformgivers optimisme deles imidlertid ikke nødvendigvis av dem som skal gjennomføre reformen. Flere informanter i vår studie peker på at reformen «har gode intensjoner», men mangler innhold og konkret retning.

«Intensjonen med reformen er bra. Men jeg tror ikke det er riktig så enkelt som man skulle ønske», sa en erfaren barnevernsleder i studien.

Å styrke det forebyggende arbeidet er ett av reformens hovedmål. Både vår studie og tidligere evalueringer av barnevernsreformen viser imidlertid store variasjoner i forståelsen av begrepet.

les også

– Uklarheter forsinker arbeidet med barnevernsreformen

«Hva betyr forebygging? Forebygging i barnevern og barnehage er to forskjellige ting. Vi må finne ut – hva mener du med forebygging?», sa en fagleder i barnevernet.

Vi finner at forskjellen i oppfatning ikke bare går bare mellom kommunene, men også internt mellom tjenester som barnehager, skolehelsetjeneste og barnevern.

Resultatet kan bli store forskjeller i tilbudet til barn avhengig av bosted og kanskje utilsiktede konsekvenser.

Ulik praksis og oppfatning av begrepet skaper usikkerhet rundt prioriteringer, ansvarsfordeling og tiltak. Det gjør det vanskelig å lage helhetlige planer og å vite hva som faktisk kreves for å oppnå reformens mål, mente flere at informantene.

En informant uttalte for eksempel:

«Det har kommet fram i kartlegging at tidlig innsats og forebygging tenker vi helt annerledes om. Er det alder som er tidlig innsats? Her er det mye uavklart.»

Nyere organisasjonsteori, særlig såkalt oversettelsesteori, viser hvordan ideer «oversettes» lokalt – gjennom kopiering, tilpasning eller omvandling.

Men vår studie viser at kommunene i stor grad må skape innholdet selv. Det er altså lite å «oversette» fra.

Det finnes utviklede metoder for forebyggende arbeid i de ulike fagfeltene, så når informantene problematiserer begrepet, tolker vi det slik at det er forebyggende tiltak på tvers av fagfelt som er spesielt utfordrende.

Flere av informantene sier at kommunene forventet tydeligere føringer fra statlige myndigheter da reformen skulle innføres, men opplever at «oppskriften» aldri kom. Det er en oppfatning av at båten blir til mens man ror.

les også

– Mange strever med å forstå hva de må gjøre annerledes

«Reformen oppfordrer til samarbeid og komme tidlig inn uten at det legges inn noe innhold. Samtlige kommuner klør seg i hodet, tror jeg. Hvordan skal vi gjøre det? Jeg fatter ikke hvordan vi skal få dette til», sa en barnevernsleder.

Flere peker på stor variasjon i tilnærming og forståelse.

«Vi gjør det veldig forskjellig alle sammen», sa én.

«Det er veldig opp til den enkelte kommune å fylle dette med innhold», sa en annen.

I vår studie introduserer vi begrepet «den åpne modus» for å forstå og forklare gapet mellom intensjoner og praksis, og innføringen av reformen.

Reformen fremstår som ambisiøs og visjonær, men i praksisfeltet oppfattes den som uklar og uten retning i det forebyggende og tverrfaglige arbeidet, der lokale aktører selv må finne veien og konkretisere innholdet.

Prosessen med innføring av reformen fremstår mer som en nyskaping av innhold og retning enn en oversettelse.

Studien har et lite utvalg, men funnene støttes av både Menon Economics og Riksrevisjonens rapporter.

Disse rapportene viser også at reformen har kommet kort, variasjonene mellom kommunene er store, samarbeidet mellom tjenestene preges av uklarheter, og hva som regnes som forebygging, er uklart.

Når midlene ikke er øremerket, risikerer man at de forsvinner i kommunenes pressede budsjetter. Resultatet kan bli store forskjeller i tilbudet til barn avhengig av bosted og kanskje utilsiktede konsekvenser.

Myndighetene bør klargjøre faggrunnlaget i «tidlig innsats» og «forebygging» i tverrfaglig samarbeid.

De bør også vurdere om reformen er realistisk finansiert.

Denne kronikken ble først publisert på forskning.no.