Politisk forslagsrett – sesam-sesam?

Er kommunedirektøren blitt en politisk aktør? Burde ikke ordførere ha monopol på denne rollen?

I en liten serie kommentarer og innlegg i Kommunal Rapport den siste tiden har slike sentrale spørsmål blitt satt på dagsordenen.

Gjennom observasjon av norsk kommunesektor gjennom mange år, aner jeg et skifte i synet på forholdet mellom administrasjon og politikk. Det litt firkantede og kanskje også naive perspektivet som lå til grunn for kommuneloven fra 1992 og den påfølgende «timeglass-modellen», er gradvis blitt avløst av mer pragmatisme.

Det finnes neppe noen absolutt og enkel grense mellom politikk og administrasjon, og norske kommunedirektører har en politisk funksjon på samme måte som norske ordførere også har en administrativ funksjon.

Ordførere og kommunedirektører utgjør en overgangssone mellom politikk og administrasjon, og det er ikke lett og heller ikke særlig interessant å lete etter den absolutte grensen mellom de to, utover at vi snakker om to ulike formelle roller. I de fleste kommuner går det seg til på en fruktbar måte, slik både kommunedirektør Bjørn Gudbjørgsrud og ordfører Einar Busterud antyder i sine innlegg.

Det finnes en enkel måte å synliggjøre politikernes lederskap framfor kommunedirektørens på, som Kommunal Rapports kommentator Jan Inge Krossli peker på i en kommentar.

Ordfører og eventuelt utvalgsledere kan få forslagsrett. Dette er en ordning som er hjemlet i kommuneloven, og som i praksis innebærer at ordfører og eventuelle utvalgsledere får anledning til å lage sin egen innstilling til vedtak.

Kommuner som har praktisert dette, for eksempel Fredrikstad, har valgt å beholde og synliggjøre kommunedirektørens innstilling, slik at konklusjonen på den faglige vurderingen fra kommunedirektøren fremdeles følger saken.

• Les og hør podkast:I Fredrikstad innstiller politikerne

I utgangspunktet er det mye positivt med denne prosedyren. Den sikrer at de politiske topplederne har satt seg grundig inn i saken allerede idet sakspapirene sendes ut, bidrar til at politikerne kommer tidligere inn i prosessen, og inviterer kommunedirektøren til å legge mer vekt på faglige argumenter og skjelne mindre til hva som er gangbart partipolitisk.

Dessuten skaper en slik prosedyre mer forutsigbarhet overfor samfunnet rundt. I stedet for at et kommunestyre eller utvalg snur opp ned på en administrativ innstilling gjennom et benkeforslag, så vil omverdenen få et klarere inntrykk av hva den endelige beslutningen kommer til å bli.

Men dessverre rommer disse fordelene også et problem. I de fleste tilfeller vil ordføreren eller utvalgslederen velge å sondere i forkant, og dermed forsikre seg om at deres forslag faktisk vil oppnå flertall.

En slik risikoaversjon er lett forståelig og menneskelig. I kommuner som har et veldefinert og stabilt flertall, slik mange norske kommuner for tiden har, vil slike sonderinger stort sett finne sted i lukkede arenaer på utsiden av det formelle styringssystemet. Mer presist vil det ringes og snakkes i partigruppene og posisjonens fellesgruppe, der mediene ikke har tilgang.

På denne måten forsterkes et allerede problematisk trekk ved norsk kommunesektor, nemlig at mye av den reelle politiske prosessen og de reelle beslutningene tas alle andre steder enn der de ifølge kommuneloven skulle blitt tatt.

En viktig grunn til dette er at radikale norske regler om møteoffentlighet skremmer politikerne fra å legge sine utforskende og fortrolige diskusjoner til møter som er åpne for publikum og mediene. Da er det tryggere å ta debatten på bakrommet.

På denne måten vil forslagsrett til ordfører og utvalgsledere lett kunne føre til at opposisjonen marginaliseres, og systemet trekkes i retning av kvasi-parlamentarisme.

I Fredrikstad ble ordføreren og utvalgsledere tildelt innstillingsrett som en slags kompensasjon etter at forsøk på å innføre formell parlamentarisme strandet. Siden utvalgslederne tilhører den såkalte «posisjonen», oppnådde man dermed å styrke posisjonens rolle, som jo er en viktig idé med parlamentarisme.

Problemet er at Fredrikstad ikke er en parlamentarisk styrt kommune i egentlig forstand, og de som har framtredende posisjoner sitter trygt, uavhengig av hvilken tillit og mistillit de måtte ha fra flertallets side.

En slik kvasi-parlamentarisk praksis skaper frustrasjon og demotivasjon blant folkevalgte som ikke inngår i den såkalte posisjonen. Mange har gått inn i politikken med forsett om å skape en forskjell for noe eller noen, og mange folkevalgte har viktige ressurser å tilføre politikken og fellesskapet. Risikoen ved politisk forslagsrett er at mange av disse, og spesielt de som ikke tilhører posisjonen, marginaliseres og til slutt gir opp.

På tross av dette: I seg selv er det ingen dårlig idé å la ordførere og utvalgsledere lage innstillinger til vedtak, eventuelt i tillegg til kommunedirektørens. Men det forutsetter våkenhet og bevissthet rundt de problematiske sidene nevnt over, og i mine øyne forutsetter det en strategi for å sikre at den reelle politiske debatten faktisk finner sted der den ifølge kommuneloven hører hjemme, nemlig i utvalg og kommunestyret.