Samarbeidsformer må velges bevisst

Kommunaldepartementet har bestilt en evaluering av én form for interkommunalt samarbeid – etter kommunelovens paragraf 27 – for å finne ut om det foregår etter intensjonen.

Det gjør det, ifølge rapporten fra professor Dag Ingvar Jacobsen ved Universitetet i Agder. Rapporten viser at det hovedsakelig er regionråd og rene driftsoppgaver som er organisert etter denne paragrafen.

– Det skal være god demokratisk kontroll med samarbeid som går på myndighetsoppgaver og lovfestede rettigheter, for eksempel innen pleie og omsorg. For slike samarbeid er bestemmelsen om vertskommune eneste lovhjemmel, sier Sandbakken.

Han er fornøyd med at paragraf 27 ikke ser ut til å bli brukt til slike samarbeid, men brukes riktig.

Mange samarbeidsformer

Kommunelovens paragraf 27 er den opprinnelige paragrafen som regulerer interkommunalt samarbeid. Senere har vi fått nye lover og nye paragrafer i kommuneloven som åpner for andre samarbeidsformer: Den nevnte vertskommunen – som kan organiseres administrativt eller med felles politisk nemnd – IKS, AS, stiftelse, samkommune (forsøk) og samarbeid basert på muntlig eller skriftlig avtale.

Jacobsen konkluderer med at én fordel med paragraf 27, er at den åpner for lokal tilpasning i organiseringen og relativt sterk politisk styring.

Det varierer hvor mange som deltar, hvordan styringen er organisert, hvem som sitter i styrene og hvordan representantene utpekes.

Variasjonen er både en styrke og en svakhet, mener Jacobsen. Det negative er at samme oppgave løses og styres ulikt fra region til region, med den uoversiktlighet det gir. Det positive er at organiseringen er tilpasset lokale behov.

Paragrafen virker godt egnet for regionråd, som stort sett behandler saker som går over kommunegrenser og i liten grad fatter beslutninger. Men det er et problem at rådene kan utvikle seg til uavhengige, organisatoriske enheter og dermed fremstå som et fjerde forvaltningsnivå, påpeker Jacobsen.

Sterk styring

Styringen av de interkommunale samarbeidene er mer direkte og sannsynligvis sterkere enn om virksomheten hadde vært integrert i en kommunes ordinære virksomhet, heter det i rapporten. Dette begrunnes med at det er tung politisk og administrativ representasjon i styrene.

Prinsipielt kan opprettelse av styrer som ikke består av folkevalgte, svekke demokratisk kontroll og ansvar. Pragmatisk sett er dette vanskelig å påstå, skriver Jacobsen, fordi styrene ofte består av sentrale politikere som står til ansvar for kommunestyrene. Opposisjonspolitikere slipper i stor grad til i styrene. Samtidig skjer styringen gjennom vedtekter og økonomiske bevilgninger, beslutninger som alltid fattes i kommunes øverste politiske organ.

Jacobsen avviser at regionrådene tømmer kommunestyrene for interessante oppgaver, og at de utvikler seg til en slags overkommune. Dette fordi de i liten grad har fått delegert myndighet og har liten betydning for kommunestyrenes ordinære virksomhet.

Statssekretær Sandbakken mener evalueringen viser paragraf 27 fortsatt har sin berettigelse.

– Den ser ut til å fungere etter hensikten, den er godt innarbeidet, og kommunene er godt kjent med den, sier han.

Oversikt mangler

Den finnes ingen fullstendig oversikt over interkommunale samarbeid etter paragraf 27. Jacobsen anslår at de aller fleste kommuner er involvert i ett eller flere. Hans kartlegging viser at de færreste kommuner selv har oversikt over hvilke samarbeid de deltar i, og enda mindre over lovgrunnlaget for samarbeidene.

«Vi har ingen rene§27-samarbeid, men har ulike avtalebaserte samarbeid», svarer én rådmann – mens kartleggingen viser at denne kommunen er med i seks ulike §27-samarbeid.

Manglende oversikt kan tolkes som et styringsproblem, ifølge Jacobsen, selv om det ikke nødvendigvis oppfattes som et reelt problem i kommunene.

Sandbakken mener rådmenn og ordførere må ha oversikt over samarbeidene de deltar i. Samtidig advarer han mot å overdramatisere diskusjonen om demokratisk underskudd i interkommunale samarbeid.

– I det alt vesentlige samarbeides det om driftsoppgaver, hvor det er lite politikk, og hvor de politiske spørsmålene avklares på andre måter, sier han.

Vet lite om vertskommunen

Hvordan vertskommunemodellen brukes, finnes det ingen god oversikt over. Dette bør undersøkes nærmere, mener Sandbakken.

Inntrykket fra Jacobsens kartlegging er at få samarbeid er organisert etter vertskommunemodellen, og at en del av det kommunene selv kaller vertskommunesamarbeid, i realiteten er paragraf 27-samarbeid.

Hvis samhandlingsreformen resulterer i mer interkommunalt samarbeid, er det denne modellen som er aktuell, ved siden av samkommunemodellen, som foreløpig bare kan brukes i forsøk.

– Vi er opptatt av politisk styring av vertskommunesamarbeid. Omfatter samarbeidet saker av prinsipiell betydning, skal det styres av en nemnd som må bestå av folkevalgte. Slik er det ikke alltid, sier Sandbakken.