Passe store kommuner og passe store planer

Planmyndighet er lagt til hver enkelt kommune, men planutfordringer følger ikke alltid kommunegrensene. Klimautfordringer og utfordringer knyttet til areal og transport er eksempler som viser at det er behov for mer kommuneoverskridende planlegging. Men hvordan skal kommuneoverskridende planutfordringer løses?

Større kommuner er et mulig svar. Men uansett vil det være kommunegrenser som den kommunale planmyndigheten må holde seg innenfor. Fortsatt vil de samfunnsmessig beste løsningene kunne finnes der områder i to eller flere kommuner ses i sammenheng. Større kommuner vil neppe kunne løse alle de kommuneoverskridende planutfordringene.

Når det er vanskelig å finne passe store kommuner for planutfordringene, blir neste spørsmål om vi kan gjøre noe med størrelsen på planene. Kan vi finne en planform som dekker områder i flere kommuner?

Det har vi allerede i reglene om regional planlegging, som gir fylkestinget myndighet til å vedta planer for hele eller deler av fylket. Ved vedtakelsen av plan- og bygningsloven var det store forventninger til den regionale planleggingen, men så langt har denne planformen spilt en mer beskjeden rolle. Fylkeskommunene har vært forsiktige med å ta virkemidlet i bruk.

Nøkkelen til mer kommuneoverskridende planlegging ligger i praksis hos kommunene. Men kan en kommune vedta planer som gjelder utenfor egne grenser?

Svaret er nei. Så langt rekker ikke den kommunale myndigheten. Men kommuner kan samarbeide om planlegging. I plan- og bygningsloven er det gitt regler om interkommunalt plansamarbeid, og meningen var at disse reglene skulle legge godt til rette for kommuneoverskridende planlegging. Likevel ser det ut til at disse reglene sjelden tas i bruk i praksis. Det kan skyldes at kommunene ikke ønsker å samarbeide med hverandre om planlegging, men en annen forklaring kan være at de ikke ser på dette regelverket som et nyttig hjelpemiddel for å gjennomføre slikt samarbeid.

Og det er noen sider ved regelverket for interkommunalt plansamarbeid som kan forklare at det ikke virker etter hensikten. Denne formen for kommunesamarbeid endrer ikke systemet for myndighetsfordeling som ellers gjelder. Samarbeidet skal fullt ut baseres på de ordinære planformene, og verken stat, fylkeskommuner eller kommuner er blitt fratatt noe myndighet etter dette regelverket.

Kommunene skal etablere et samarbeidsorgan, men det har bare ansvar for å utarbeide et felles planforslag. Deretter er det opp til hvert enkelt kommunestyre å vedta og forvalte planen for sitt område.

Resultatet blir altså ikke én interkommunal plan, og heller ikke en overkommunal plan, men en sammensetning av flere formelt selvstendige planer. Det kan være en utfordring å sikre politisk tilslutning i hver enkelt kommune underveis i planprosessen, og det er en risiko for at det som er utredet og framforhandlet under planprosessen ikke får tilslutning i kommunestyrene når det kommer til stykket.

Regelverket for interkommunalt plansamarbeid gir antakelig en god ramme for kommuner som har vilje til slikt samarbeid over tid. Hvis denne viljen ikke er sterk nok eller varer lenge nok, vil ikke regelverket i seg selv sikre gjennomføring av interkommunalt samarbeid.

Likevel er det mye som tyder på at det foregår samarbeid om planlegging i kommunene. Det dreier seg ikke nødvendigvis om felles organisering eller felles planer, men om kontakt på politisk og faglig nivå.

Det hevdes at plansamarbeid er enkelt, så lenge det holdes enkelt og uformelt. Mange kommuner har uforpliktende samarbeid som ikke følger reglene om interkommunalt plansamarbeid i plan- og bygningsloven.

Dersom forpliktende interkommunalt plansamarbeid skal få en sterkere rolle, må det trolig nye organiseringsformer til. Et alternativ kan være at loven åpner for å la kommunene etablere et politisk organ som vedtar og forvalter plan som gjelder i to eller flere kommuner. Det vil kreve store, overordnete valg å gå bort fra myndighetsfordelingen i plan- og bygningsloven. Så langt har det ikke vært politisk vilje til det.

Dersom målet er kommuneoverskridende planlegging også i de tilfellene der kommunene ikke ønsker å samarbeide, har lovgivningen nødvendige redskaper. Både regional og statlig planmyndighet kan ta sine styringsvirkemidler i bruk mer aktivt enn det som skjer i dag. Hvis ønsket er at planleggingen skal være desentralisert og med folkevalgt ledelse, vil det regionale nivået kunne ivareta slike hensyn. 

Det ser ut til at ideen om at arealforvaltningspolitikken er lokal og bør foregå i den enkelte kommune, står sterkt. Samtidig har vi ikke funnet den optimale løsningen med passe store kommuner og passe store planer.

I mangel av «perfekte» kommunegrenser kan interkommunalt plansamarbeid være et svar på kommuneoverskridende planutfordringer, men det er behov for nytenkning når det gjelder organisering av denne formen for kommunesamarbeid.