Parlamentarisme – bare for storbykommuner?

At ulike organisasjoner trenger ulike styringsmodeller, er et veldokumentert poeng i organisasjonsteori. Størrelsen på de 428 norske kommunene varierer formidabelt, fra de minste med noen få hundre innbyggere, til Oslo der innbyggertallet i 2013 passerte 620.000. Det er gjort mye forsking som viser at kommunestørrelse påvirker befolkningens politiske oppfatninger og deltakelse. Valgdeltakelse, personstemmegivning og andelen av befolkningen som har hatt politiske verv, er generelt høyere i små enn i store kommuner.

Deltakelsen i «uformell politikk», som aksjoner og underskriftskampanjer er imidlertid større i større kommuner enn i små. De politiske skillelinjene i store kommuner er mye tydeligere enn i små, og politikernes kunnskaper og innflytelse i forhold til nasjonale og lokale byråkrater er større i store enn i små kommuner. En konklusjon i disse studiene er at innbyggere i små kommuner har stor innflytelse på relativt uviktige forhold, mens innbyggerne i store kommuner har mindre innflytelse på relativt viktige forhold.

Disse konklusjonene er viktige når vi skal vurdere spørsmålet om kommunestørrelse har betydning for om man bør innføre parlamentarisme. Jeg ser fire argumenter for at man bare bør innføre parlamentarisme i forholdsvis store bykommuner. Disse er: Kompetanseargumentet, politiseringsargumentet, autonomiargumentet og kostnadsargumentet.

Kjennskap til parlamentarisme

Kompetanseargumentet innebærer at det er lettere å rekruttere kompetente politiske ledere i store kommuner enn i små. Som kjent behøver ikke kommunerådets leder og øvrige medlemmer å være valgt inn i kommunestyret. Dette gjør at man kan velge fritt hvem man ønsker inn i et kommuneråd. En fordel med dette er at man får mange å velge mellom, slik at man kan sikre seg en viss kompetanse på dem som skal styre kommunen.

Byrådsmedlemmene i Oslo, Bergen og Tromsø, der man har innført parlamentarisme, har stort sett alle høyere utdanning. Kompetanseargumentet er ikke bare knyttet til utdanning, men vel så mye til praktisk erfaring med parlamentariske prinsipper. Dette er særlig viktig i de første periodene med parlamentarisk styring, fordi det da skal etableres et styresett som få eller kanskje ingen i kommunen har førstehånds kjennskap til.

Selv om alle som følger med i den nasjonale politikken vil kjenne til de overordnete prinsippene for hvordan et parlamentarisk system fungerer, så er det ikke gitt hvordan disse prinsippene skal tilpasses til kommunal politikk. Politikerne må i de første periodene etter innføringen av parlamentarisme være organisatoriske designere. En fordel som politikerne i Oslo hadde da de utformet den parlamentariske styreformen, var nærheten og personellovergangene til Stortinget.

Storkommunene mer politisert

Det andre argumentet kan vi kalle for politiseringsargumentet. Kommunalforskingen har vist at det er større grad av politisk polarisering og partipolitisering i store kommuner enn i små. I mindre kommuner er det også vanskeligere enn i store å rekruttere politiske kandidater til partiene. Større kommuner har færre politikere pr. innbygger, og disse må jobbe hardere enn politikerne i små kommuner. Kommunestyremedlemmer i store kommuner bruker for eksempel dobbelt så mye tid på politikk som i småkommunene.

Parlamentarisme passer bedre i store kommuner enn i små fordi politikken i de store byene er politisert langs de nasjonale skillelinjene. Mange norske kommuner med formannskapsmodell styres imidlertid av en uformell koalisjon av partier, mens de andre partiene utgjør opposisjonen. Dette er en form for «kvasiparlamentarisme» som innebærer polarisering og majoritetsstyre. I disse kommunene blir kanskje majoritetsdominansen større enn i parlamentarisk styrte kommuner, fordi opposisjonspartiene vil mangle ressurser og virkemiddel som for eksempel mistillitsinstituttet. Systemet fungerer i praksis som et majoritetsstyre, men reflekteres ikke i kommuneloven.

Dette indikerer at man ikke uten videre kan hevde at formannskapsmodellen representerer en styreform for konsensusdemokrati. Det skjer en polarisering og en partipolitisering av kommunepolitikken som gjør at parlamentarisme sannsynligvis vil få økt aktualitet.

Autonomi en forutsetning

Den tredje grunnen til at parlamentarisme vil egne seg bedre i store enn i små kommuner, kan vi kalle autonomiargumentet. Store kommuner har stordriftsfordeler. I kommuner med store budsjetter og staber vil man normalt ha større frihetsgrader enn i små kommuner. Veksten i de store kommunene og fraflytting og stagnasjonsproblemer i de små kommunene vil forsterke denne tendensen.

Hvis vi i tillegg tar med at kompetansen blant de administrativt ansatte er større i storkommuner enn i små, så blir situasjonen slik at de store kommunene har større autonomi enn de mindre kommunene.

Autonomi er en viktig forutsetning for parlamentarisk styring. Forutsetningen for mistillitsinstituttet er autonomi. Hvis et kommuneråd skal kunne kreves å stå til ansvar, så må rådet ha hatt makt til å gjøre noe med situasjonen. Hvis det er sentrale politikere i regjeringen og på Stortinget som har utformet politikken som feller et kommuneråd, så «retter man baker for smed».

Parlamentarisme gir utgiftsspiral

Et siste argument for at parlamentarisme først og fremst er en styreform som passer i store kommuner, er kostnadsargumentet. Erfaringene fra Oslo, Bergen og Tromsø viser at driften blir dyrere med innføring av parlamentarisme. Selv om kommunerådet overtar administrasjonssjefens strategiske oppgaver, blir det ingen reduksjoner i de administrative stabene. Administrasjonssjefen fortsetter gjerne som administrativ leder med noen andre funksjoner.

I byene med parlamentarisme er det også ansatt et betydelig antall politiske rådgivere. Disse bidrar også til økte utgifter. Når posisjonens stilling styrkes med mange stillinger, vil politikerne tilhørende opposisjonspartiene kreve mottiltak for å tilfredsstille kravet om «kontorplass». Dette bidrar i neste runde til at utgiftsspiralen dreier en ny runde oppover.

I store kommuner vil per-kapita-kostnadene til et kommuneråd bli langt mindre enn i en liten kommune. Høsten 2013 var det for eksempel 14 heltidspolitikere tilknyttet byrådet i Bergen. I Tromsø kommune var det 12. Når vi vet at innbyggertallet i Bergen er 270.000 og Tromsø er 70.000, så illustrerer dette hvor mye dyrere styringssystemet er pr. innbygger i Tromsø sammenliknet med Bergen.

Flere ønsker parlamentarisme

Spørsmålene vi da kan stille er: Hvor stor må en kommune være for at man kan anbefale parlamentarisk styring? Finnes det en nedre grense for hvor liten en kommune kan være for å innføre parlamentarisme?

De politikerne vi intervjuet i byene med parlamentarisme, la vekt på at kommuner som var mindre enn den man selv var representant i, ikke burde innføre parlamentarisme. I Oslo mente flere at minimumsstørrelsen gikk ved Oslo, i Bergen ved Bergen, og i Tromsø mente mange at parlamentarisme ikke burde innføres i kommuner som var mindre enn Tromsø kommune.

Vår studie av effektene av å innføre parlamentarisme i byer og fylkeskommuner viser at det var et solid flertall av bystyrerepresentantene i de tre byene med parlamentarisme som fortsatt ønsket byrådsordningen. Dette betyr at parlamentarisme forblir styreformen i Oslo, Bergen og Tromsø.

Det er også interessant at det i Kristiansand, Trondheim og Bodø er flertall av bystyremedlemmene som ønsker parlamentarisme i framtiden. Dette indikerer at parlamentarisme kommer til å bre seg som styringsprinsipp i de større byene.

Politikernes valg

Uansett størrelse på kommunen, så bør politikerne selv få bestemme hvilke styringsprinsipper som skal gjelde. Så lenge et flertall av politiske representanter i et bystyre eller et fylkesting ønsker å seg bestemt spilleregler i politikken, så bør de få det.

Det er imidlertid ett forbeholdt som det må tas høyde for, nemlig at det ikke bare er prinsipielle forhold som ligger bak beslutningene om å innføre parlamentarisme. Partiene kan simpelthen velge parlamentarisme fordi de selv og partiet deres vil tjene stort på det i form av makt og kapasitet.

Dette så vi illustrert da Akershus vurderte å innføre parlamentarisme før valget i 2011. Akershus Arbeiderparti gikk da inn for parlamentarisk styring, men da det ble klart at de ikke ville få fylkesrådslederen, ombestemte man seg. Jeg foreslår derfor at det stilles krav om to tredels flertall for å innføre parlamentarisk styring.