Ny form skapes – på altfor kort tid?

En ny formativ periode for kommunesystemet er på trappene. Formative perioder forteller at noe finner en ny form, går seg til og blir varig en tid. Den ene endringen drar den andre med seg. Det virker som regjeringen nå vil mye på altfor kort tid.

Embetsmannsstatens kommunesystem 1837

I 1814 var det ikke tid til å ordne regional- og lokalstyret. Men det nye Norge ble en enhetsstat, ingen føderasjon med sterke delstater og egne rettigheter nedfelt i en grunnlov komplisert og tidkrevende å endre. Kommunelover endres som andre lover.

Systemet fant sin første form etter formannskapslovene for by og land av 14.1.1837, ikke tilfeldig sanksjonert av Carl Johan på dato for Kielfreden. Det ble kommunenes og fylkeskommunenes fødselsdag, et kompromiss mellom embetsmannsstat og bondekommunalisme: Den statsbærende embetsstanden ønsket orden, et ensartet system, bøndene lokalt selvstyre.

Men approbasjonen, statens kommunekontroll og de lovpålagte oppgavene kom de ikke unna. Kommunene fikk imidlertid frihet til nye oppgaver basert på beskatnings- og bevilgningsretten.

Systemet ble ikke støpt i én form. For det første var by og land forskjellige. Separate lover opphørte først i 1954. 1,3 millioner innbyggere ble fordelt på 392 primærkommuner – 355 geografisk store landkommuner og 37 geografisk små kjøpsteder.

Landkommunene ble store prestegjeldskommuner. Prestene ledet lovpålagt skole- og fattigvesen, de viktigste oppgavene. Byene var små – arven fra dansketida var et juridisk, snevert avgrenset byområde til selve tettstedet, og mange hadde bare noen hundre innbyggere. Det ble en gråsone for ladestedene, små handelsbyer uten eksportrett; de kunne velge å bli egen kommune, noe de etter hvert gjorde.

For det andre ble amtskommunene opprettet. Amtene, ledet av statens embetsmann, amtmannen, var gamle. Et folkevalgt amtsting skulle nå styre sammen med ham. Det var et ordførerting og amtskommunen, en sammenslutning av landkommuner, en annen indikasjon på forskjellene by – land. De skulle løse oppgaver for store for herredene, som sykehus. To byer ble egne amt: Bergen (1831–1971) og Christiania (1842), og Troms ble eget fylke i 1866.

For det tredje betydde 1837 etableringen av lokaldemokratiet. I liberalismens ånd skulle eiendomsmenn ha makten – selveiende bønder (også leilendinger, men ikke husmenn) på landet, borgerskap og huseiere i byene – og et fåtall embetsmenn i by og på land.

Nye reformer fulgte. Av betydning for kommuneøkonomien var bortfallet av den direkte statsskatten i 1836–92. Nye fattig-, skole-, helse- og straffelover utfylte og avgrenset kommunerollen.

Den massepolitiske velferdskommunen tar form

En mer langstrakt utvikling kom som følge av den store befolkningsveksten, det industrielle gjennombrudd, massedemokratiet, de politiske partiene og Venstres storhetstid.

Mens fylkesinndelingen har vært forbausende stabil, økte kommunetallet sterkt – gjennom kommunedeling på landet og nye byer. Det kom 300 delinger fram til 1930, mange også før et sympatisk innstilt Venstre, som var et stort distrikts- og bondeparti.

Befolkningsveksten gjorde at folketallet i de delte herredene nesten var det samme som i 1837 – 3.000. Byene økte til 65 med industrialiseringen, og mange fikk utvidet sine grenser, men de utgjorde mindre enn 10 prosent i forhold til de 682 herredene på topp. Det kom ikke nye byer etter ca. 1920, og oppsplittingen stoppet opp på grunn av kommunekrisen og «befolkningskrisen», utflatingen av folketallet i mellomkrigstiden.

En formannskapslovkommisjon oppnevnt i 1898 bebudet en mer konsentrert formativ periode. Den foreslo å innlemme byene i amtskommunen, men det skjedde ikke.

De viktigste endringene var en ny demokratisering – den massedemokratiske kommunen – og konturene av velferdskommunen. Den kommunale stemmeretten ble allmenn for menn og kvinner mellom 1896 og 1910. Samtidig ble lokalpolitikken gradvis partipolitisk. Men formannskapsmodellen innebar at alle partier skulle ha formenn, det ble ingen kommuneparlamentarisme.

«Kommunesosialismen», en allianse i de større byene av Venstre og Arbeiderpartiet, skapte mer lokal velferd, begrenset av den konservative kommuneskatteloven av 1911, som satte tak for skatteprosenten.

Kommunene satte i gang stor kraftutbygging, og nye kommunelover i 1921 og 1938 la opp til mer styring av økonomien. Men en langvarig gjeldskrise som la kommunene sterkere under staten, innledet en lang prosess med redusert egenfinansiering og kommuner som utøvende for staten.

«Det kommunale hamskifte» på 1960/70-tallet

Det tok mer enn 100 år før det kom en mer gjennomgripende reformperiode, kalt det kommunale hamskifte – den største omleggingen siden 1837. Men det tok 25 år fra Schei-komiteen, kommuneinndelingskomiteen, ble oppnevnt i 1946 til den ble oppløst i 1961. Sammenslåingene kom i 1958-67, med et skred i 1964–65. Siste viktige utløper var etableringen av «det nye fylket».

Det var for det første en strukturreform, med nesten halvering av kommunetallet. De små ladestedene ble borte fra slutten av 1950-årene, og mange gjenværende byer var også små, bare 30 hadde over 3.000 innbyggere.

Byene skulle ifølge Schei være fellesnevnere for et omland. Denne by med omland – modellen med byene som motorer i utviklingen, på ny aktuell – kjenner vi igjen fra dansketida. Nå endte en med byer som sentrum i nye storkommuner. Det kom fra kommunalminister Cappelen, ikke Schei. Byene måtte ha rom å vokse i. Mindre og opprivende utvidelser hver gang de este utover sine grenser, holdt ikke.

For det andre kom «det nye fylket», først med byenes innlemming i fylkeskommunene – vedtatt i 1961, gjeldende fra 1964. Ordførertinget ble avløst av en ordning hvor alle kommuner skulle velge minst én representant, men storkommunene, les byene, skulle ha noen ekstra.

Dernest kom selvstendiggjørelsen, en demokratisering med direkte valg og egen skatt midt på 1970-tallet. Men ingen fylkesstrukturreform fulgte.

Gabrielsen-komiteen av 1961 skulle se på fylkesgrensene, men det ble med Bergens opphør som fylke i 1972. Inkorporerte byer hadde sikkert betydning for at lovene om sykehus og videregående skole påla fylkene formelt ansvar for disse oppgavene i 1969.

For det tredje fikk vi profesjons- og ekspertkommunen. Fagfolk og funksjonærsystem overtok for folkevalgte og ombudssystemet, en prosess som var begynt i byene i slutten av 1800-tallet. Større kommuner skulle ha råd til dyre fagfolk, et argument som brukes også nå.

Det er blitt både – og. Velferdskommunen er en «kvinnekommune», de utgjorde 79 prosent av 450.000 hel- og deltidsansatte i 2012.

En ny form?

Christiansen-utvalget fra 1989 syntes å innvarsle en ny reformperiode, men bortfall av EU-medlemskap bidro sikkert til at en omfattende innstilling fra 1992 ble lagt vekk.

Det er mulig at en ny storkommunereform med ny halvering av kommunetallet er overmoden. Det kan forklare regjeringens hastverk, som en forsinket tilpasning til den sterke urbaniseringen og behov for mer effektiv styring av de store byregionene. Siden kommuner ofte har monopol og et kompensatorisk forhold til markedet, oppgaver markedet vanskelig kan løse, er det trolig vanskelig å få til effektiv reform uten en viss tvang.

Datarevolusjonen gjorde stedet underordnet, skapte «the global village» og kunne bety desentralisering. I stedet er det blitt mer av geografenes «fortetting». Norges utvikling fra u-land til i-land og e-land betyr at det snart ikke finnes folk igjen på landsbygda. Fra 1996 kan et kommunesentrum av en viss størrelse kalle seg by. Vi har nå 100, og 4 av våre 5 millioner innbyggere er fordelt på bare vel 900 tettsteder.

Behovet for endring markedsføres også som en demokratireform. Det er neppe innlysende at store kommuner er mer demokratiske enn små, og det er smådriftsfordeler i velferd med sitt krav om nærhet til brukerne.

Interkommunalt samarbeid er et mellomnivå som både Schei- og Christiansen-utvalget advarte mot som mindre demokratisk. Ledelsen kunne komme «på armlengdes avstand» fra de folkevalgte og velgerne.

Det er stille om fylkene, som ikke er blitt det en håpet på. Kommunene ønsker dem ikke som «overkommuner». Fylkesmennene har fått en renessanse som «nøytrale» representanter for staten, aktive i miljøvernet og fordeler av en del statsmidler.

Fylkeskommunene var blant annet tiltenkt ansvar for kraftforsyningen, men energiloven av 1990 kom ikke til å bygge på integrerte fylkesverk. Fylkene ble svekket da staten overtok sykehusene fra 2002.

Er sparing et motiv, kan en delegere oppgaver fra staten til kommunene; desentralisering er en måte å spare penger på. Men motsatt vil større kommuner snarere trenge mer enn mindre penger. Store har mer makt enn små, og fagfolk ansatt på livstid er dyre.

«Norge er på dop», skrev Erna Solberg i boka «Mennesker, ikke milliarder» fra 2009.

Vi må vekk fra oljedop, men er kommunal strukturreform en del av avvenningen? Reform er sikkert nødvendig, men det er heller ubalansen mellom by og land og avfolkingen av bygdene vi må gjøre noe med. Hele landet må tas i bruk igjen. Primærnæringene kan bli friere.

Hvorfor ikke helt konkret begynne med fritt fiske for alle båter under en viss størrelse?