Kommunalt selvstyre inn i Grunnloven

I den svenske grunnloven står det at folkestyret realiseres gjennom en representativ og parlamentarisk statsskikk og gjennom kommunalt selvstyre. Vår egen grunnlov knesetter representativ og parlamentarisk statsskikk, men sier ikke noe om det kommunale selvstyret.

Lokaldemokratiet er en kraftig bærebjelke i det norske demokratiet, men vi mangler konstitusjonell forankring av våre lokale folkevalgte organer. Det er tid for å tette dette hullet i Grunnloven.

Uten grunnlovsbestemmelser om kommunalt selvstyre skiller vi oss ikke bare fra Sverige, men fra de fleste andre demokratiske land. Å gjøre som alle andre, er ikke grunn god nok til å endre Grunnloven. Men når vi i tillegg er rettslig forpliktet til å grunnlovfeste prinsippet om lokalt selvstyre gjennom Europarådscharteret om lokalt selvstyre, har vi ytterligere oppfordring til å ta skrittet.

Tre forslag

Nå er ikke bare oppfordringen, men også anledningen her. I denne perioden har Stortinget tre ulike grunnlovsforslag om lokaldemokrati/lokalt selvstyre/kommunalt selvstyre til behandling. De er fremmet av representanter fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre.

Blant partiene på Stortinget i denne perioden er det bare Arbeiderpartiet og Miljøpartiet De Grønne som ikke er representert blant forslagsstillerne. Det skulle dermed være mulig å få flertall for et av forslagene.

Slik mulighet har Stortinget også hatt tidligere. Forslag har vært fremmet gjentatte ganger, og av representanter fra et bredt spekter av partier. Men det siste, avgjørende skrittet har uteblitt, og forslagene har vært langt fra å oppnå flertall. Vi kjenner fenomenet fra Peer Gynt: Ja, tenke det; ønske det; ville det med; – men gjøre det!

Konstitusjonen kan ikke regulere alt, heller ikke alt som er viktig. Men Grunnloven bør sikre det demokratiske styresettet.

I 1814 tok grunnlovsforsamlingen det store skrittet mot folkestyre, men det norske demokratiet var langt fra ferdig. Det tok ytterligere 100 år å innføre allmenn stemmerett for både menn og kvinner. Nesten like lang tid tok det å få parlamentarismen i funksjon. Både stemmerett og parlamentarisme er nå på plass i Grunnloven. Formannskapslovene ble vedtatt i 1837, men fortsatt mangler Grunnloven et uttrykk for denne delen av de demokratiske spillereglene.

To argumentasjonslinjer

Argumentasjonen mot grunnlovfesting av kommunalt selvstyre har i hovedsak fulgt to linjer som står i strid med hverandre. Det kommunale selvstyret har dels vært ansett som så sterkt og så dypt forankret at regulering i Grunnloven ikke er nødvendig. Samtidig har argumentet vært at regulering på konstitusjonelt nivå vil svekke Stortingets styringsmuligheter.

Det ser ut til å være bred og stabil enighet om at Norge skal ha lokale folkevalgte organer som til en viss grad kan styre seg selv. Formelt sett står likevel Stortinget fritt til å gjøre endringer også i slike grunnleggende trekk ved det kommunale selvstyret med hjemmel i alminnelig lov. For at grunnlovsendringsprosedyren med valg mellom forslag og vedtak og krav om kvalifisert flertall må følges, må det kommunale selvstyret først ha fått en form for regulering på konstitusjonelt nivå.

Grunnlovsbestemmelser setter rammer for Stortingets handleevne. Det vil også en bestemmelse om kommunalt selvstyre gjøre. Innskrenkningen i Stortingets styringsmuligheter beror likevel på innholdet i grunnlovsbestemmelsen. Hvis vi sammenlikner konstitusjoner, ser vi et mønster der den konstitusjonelle regelen bruker uttrykket «kommunalt selvstyre» eller liknende, mens den nærmere reguleringen av for eksempel kommunestørrelse, oppgavefordeling og valgregler overlates til parlamentet.

Som et minimum er inndeling i kommuner med egen folkevalgt ledelse beskyttet på konstitusjonelt nivå. De tre grunnlovsforslagene som foreligger nå, er forskjellige, men alle føyer seg likevel inn i denne tradisjonen. Det er rom for slike konstitusjonelle regler om kommunalt selvstyre innenfor enhetsstatens ramme, slik båndlegging tåler Stortinget.

Konstitusjonell regulering av kommunalt selvstyre er en form for «rettsliggjøring» av forholdet mellom stat og kommune. Denne typen rettsliggjøring bidrar til å styrke og utdype det representative demokratiet.

Vi trenger både Stortinget og kommunene. Noen vil spørre om domstolene vil få en viktig rolle i håndhevingen av det konstitusjonelle vernet. Grunnlovsbestemmelser om kommunalt selvstyre kan gi ulike nivåer for vern. Det ene ytterpunktet er rene deklarasjoner av prinsippet om kommunalt selvstyre. Slike bestemmelser kan neppe effektivt påberopes for domstolene i eventuelle tvister mellom kommune og stat. Det andre ytterpunktet er detaljerte regler som utgjør klare rettslige skranker for nasjonale myndigheter og som kan håndheves av domstolene.

De foreliggende grunnlovsforslagene ligger nærmest den første varianten. Det er ganske tvilsomt om bestemmelsene vil gi grunnlag for domstolsprøving.

Bruk muligheten!

Det er tid for å føre lokaldemokratiet inn i Grunnloven. Stortingsrepresentantene bør følge en oppfordring de har fått fra Kommune-Norge om å samle seg om ett av forslagene.

Behandlingen av disse forslagene har ikke fått frist til grunnlovsjubileet. Det kunne den godt ha hatt, for det kommunale selvstyret kunne fortjent en plass i feiringen av en modernisert Grunnlov, men denne fristen er ikke det viktigste. Bruk muligheten til å gi det kommunale selvstyret konstitusjonell forankring når forslagene kommer til behandling.