Ikke størrelsen som teller

Erfaringer fra europeiske land viser at effektene knyttet til kommunesammenslåinger er langt fra entydige, og det er liten empiri som viser at større kommuner fører til kvalitativt bedre og mer effektive tjenester til befolkningen (Hansen, Houlberg og Pedersen 2014, Hanes 2014 og Allers og Geertsema 2014) 

I ekspertutvalgets sluttrapport presenteres en rekke kriterier for god kommunestruktur. På bakgrunn av anbefalte kriterier hevdes det at den finnes en kritisk størrelse for hvor stor en kommune bør være. En kommune «bør som ett minimum bestå av 15–20 000 innbyggere», heter det i rapporten. 

Utvalget argumenterer blant annet med at «større kommuner kan bidra til å redusere konsekvensene av tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel etter tjenester». Utvalget vektlegger også at større kommuner er bedre egnet til å få effektivitet i tjenesteproduksjonen.

Man mener med andre ord at større kommuner er bedre egnet til å håndtere de oppgavene kommunen har i dag, og de tilleggsoppgavene som Stortinget vedtar at kommunene skal få i framtiden.

Denne argumentasjonen er nødvendigvis ikke feil, men vi mener at utvalget i for stor grad baserer seg på empiri som tar for seg kommunen som tjenesteprodusent for å underbygge denne anbefalingen. Vi mener at følgende forhold er svært viktige å vurdere i spørsmålet om nye større kommuner:

• Geografi
• Infrastruktur
• Næringsutvikling
• Lokaldemokrati

Enkelte av disse forholdene er diskutert av ekspertutvalgets andre anbefaling, som sier at kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Dette er det derimot ikke dokumentert hvordan kommunestørrelse vil påvirke forholdene som tas opp over.

BDO mener at ekspertutvalgets anbefalinger til dels kan være motstridende. På den ene siden vil det å oppnå den anbefalte størrelsen kunne medføre at den nye kommunen ikke lenger kan beskrives som et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. Her tenker vi særskilt på Norges noe utfordrende geografi, men det er heller ikke sikkert at størrelsen vil bidra til nærings- eller infrastrukturutvikling blir hensiktsmessig organisert.

Vi vil også advare mot å tro at en kommunereform, der hovedmålet er å få større kommuner, alene vil medføre at de utfordringene som dagens kommuner har, vil bli løst.

Nyere europeiske studier, som tar for seg de internasjonale erfaringene knyttet til kommunesammenslåinger, gir ikke noe entydig svar på konsekvensene. Studier gjort (Hansen, Houlberg og Pedersen 2014, Hanes 2014 og Allers og Geertsema 2014) viser at kommuner ved sammenslåing i noen tilfeller kan redusere sine administrative utgifter, men heller ikke her er svaret entydig.

Spørsmålet om større kommuner gir kvalitative bedre tjenester eller produserer mer effektive tjenester er i denne forbindelse enda viktigere enn om det medfører reduserte administrative kostnader.

Fra analyser av internasjonale studier om effekter av kommunereformer, kombinert med vår erfaring fra arbeid med kommuner, vet vi at det er en rekke faktorer som forklarer kvalitet og effektivitet i kommunal tjenesteproduksjon. De såkalte «wicked problems», med andre ord komplekse, dynamiske og vanskelig kvantifiserbare forhold i offentlig sektor, gjør det svært vanskelig å påvise kausale sammenhenger mellom ulike fenomener.

En studie fra Tyskland som omhandlet effekter av kommunesammenslåing, konkluderte blant annet med at nytteverdien ved sammenslåinger må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Det er med andre ord vanskelig å finne allmenngyldige og generelle effekter man kan støtte seg på når beslutninger om kommunesammenslåinger skal tas.

Selv om vi er enig i at den norske kommunestrukturen er moden for en gjennomgang, vil vi likevel påpeke at det er viktig at ikke diskusjoner rundt en ny kommunestruktur tar fokuset bort fra kommunenes løpende arbeidet med kontinuerlig å forbedre sine tjenester.

Opplevd kvalitet for brukere og innbyggere handler oftere om nærhet og sosial og faglig kompetanse, og i mindre grad om effektivitet i tjenesteproduksjonen, eksempelvis innen eldreomsorg og grunnskole. Likedan handler spennende arbeidsplasser om påvirkningsmuligheter, eierskap til løsninger og å bli sett, og i mindre grad om størrelse.