Kronikk

Hvordan få kalkuner til å stemme for jul?
Kommunereform er et hett politisk tema i Europa, men vanskelig å gjennomføre. En grunn er motstand blant lokalpolitikere som vil miste posisjoner – «kalkuner stemmer aldri for jul».
Det nærmest er en lov ved strukturreformer at mektige interesser som ønsker å beholde status quo, kommer på banen.
Europa er fortsatt et kontinent med svært ulike modeller for geografisk organisering av lokale myndigheter. På en den ene siden har vi land med svært store kommuner – som England og Irland, med en gjennomsnittsstørrelse på godt over 100.000 innbyggere – så vel som Danmark, Finland, Litauen og Georgia, med et snitt på over 50.000.
I den andre enden av skalaen finner vi fragmenterte land med flere tusen kommuner, hvor det er vanlig at hver eneste bosetting har sin egen lokale myndighet.
Frankrike med sine over 30.000 kommuner er det beste eksemplet på et slikt system, men vi kan legge Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Sveits, Ukraina og Spania til lista. I alle disse landene er gjennomsnittet færre enn 5.000 innbyggere, og når det gjelder franske, tsjekkiske og slovakiske kommuner til og med under 2.000.
Motstand og frykt
Selv om det er noen argumenter til forsvar for et slikt geografisk fragmentert system – vanligvis med henvisning til lokaldemokratiske prinsipper – så blir små enheter ofte sett på som en barriere for effektiv tjenesteproduksjon. Kommunereform og sammenslåinger er derfor hete politiske temaer, og det har vært mange forsøk på å gjennomføre slike reformer de siste årene.
Likevel, sammenslåingsreformer er alltid svært vanskelige. Det er flere grunner til det, men en enkel grunn er at «kalkuner stemmer aldri på jula» – det er vanligvis svært sterk opposisjon blant lokalpolitikere i de kommunene som ikke lenger vi bestå som selvstendige enheter.
Til dette kan man legge til lokalsamfunnenes frykt for å miste egen identitet og for mer sentralisert administrasjon og andre tjenester. Derfor er det ikke overraskende at det er mange eksempler på mislykkete forsøk på slike reformer. Lista inneholder eksempler på tidligere forsøk i Norge, Estland, mislykket reform i Albania i 2003 og i Ukraina i 2004.
I land som Frankrike, Spania, Ungarn, Slovakia og Tsjekkia blir sammenslåinger sett på som politisk umulig, så ingen våger engang å forsøke, til tross for at mange eksperter mener det er nødvendig.
Spøkelse over Europa
Til tross for alle politiske og tekniske vanskeligheter; et spøkelse hjemsøker Europa – sammenslåingsspøkelset.
Det er mange eksempler på europeiske land som har gjennomført vellykkete reformer etter annen verdenskrig. Den første bølgen av slike reformer fant sted fra 1950- til 1970-tallet og omfattet Skandinavia, Storbritannia, Nederland og deler av Vest-Tyskland.
I omtrent samme periode skjedde det parallelle reformer i den kommunistiske delen av Europa; Tsjekkoslovakia, Ungarn, Polen og Romania.
Den andre reformbølgen kom mye senere, de ca. 20 siste årene. Denne trenden har til og med akselerert som svar på den økonomiske nedgangsperioden som startet i 2008.
Selv om empirien ikke er helt overbevisende, er det stor tro på at et mer geografisk konsolidert system kan bidra til at det brukes mindre penger på lokal administrasjon og lokale tjenester.
Listen over land som har gjennomført kommunesammenslåinger de siste 20 årene inkluderer:
• Deler av Øst-Tyskland (forskjellige årstall i forskjellige deler)
• Hellas (1999, med en runde nr. to i 2011)
• Makedonia (2002)
• Georgia (2006)
• Danmark (2007)
• Pågående, kontinuerlige endringer i Storbritannia
• Kontinuerlige, årlige sammenslåinger i Nederland og Finland
• Latvia (2009)
• Irland (2014)
• Albania (2014)
Det er også pågående debatter i noen andre land, inkludert Ukraina, Armenia og senest Norge. Det er også en begynnende diskusjon om temaet i Polen.
Figuren under viser resultatet av disse endringene. Som vi ser, er sammenslåinger blitt gjennomført ikke bare i land med svært små kommuner (Hellas, Latvia og Georgia), men noen ganger også i land hvor kommunene var relativt store også før endringen (England, Irland, Nederland og Danmark).
Når man analyserer reformer som faktisk er blitt implementert, ser man at to modeller er blitt brukt:
1) En entrinnsmodell der reformen ble introdusert som ovenfra-og-ned-beslutning fra regjeringen pålagt kommunene. Før beslutningen ble tatt, var det gjerne omfattende offentlig debatt og konsultasjoner, men selve reformen ble innført med ett enkelt vedtak.
2) En totrinnsmodell, hvor første steg var halvt frivillig – lokale myndigheter reagerte med egne, formelle forslag som svar på generelle kriterier foreslått av regjeringen.
Interessant nok ble en halvveis frivillig modell prøvd ut i mange land. I noen mislyktes den – responsen fra lokale myndigheter var ikke tilfredsstillende. Dette gjelder for eksempel Hellas, Latvia – som senere gikk for en obligatorisk ovenfra-og-ned-endring – og noen andre land i Øst- og Sentral-Europa der reform ikke har skjedd ennå.
Men i noen land har totrinnsmodellen fungert godt, for eksempel Danmark, deler av Tyskland, Finland og Nederland. Forløpene er ulike, men kan vi oppsummere forutsetninger som gjør det mer sannsynlig at «kalkunene stemmer på jula» – dvs. halvveis frivillig går med på sammenslåing med nabokommuner?
Suksessfaktorene
Følgende viktige faktorer ser ut til å bidra til suksess med frivillige sammenslåinger, og sannsynligheten for å mislykkes øker dersom de mangler:
• Tillit til at regjeringen står fast på implementering. Hvis lokale myndigheter er overbevist om at de ikke har noe annet valg, og at endringene vil påvirke dem før eller senere, er de mer innstilt på å se etter frivillige løsninger. Men hvis de som frykter forandring håper at den politiske besluttsomheten fordamper før andre trinn er gjennomført – eller at det i mellomtiden kommer en ny regjering som er mindre besluttsom – vil de trolig utsette endringer og vente på at den ambisiøse planen skal bli lagt på is.
• En konsensusorientert politisk kultur gjør det mer sannsynlig at halvveis frivillige endringer blir gjennomført enn en majoritetskultur. Det samme gjelder konsultasjoner om reformplanene med ulike politiske krefter på et tidlig tidspunkt.
• Liten sosial avstand mellom de politiske elitene og lokalsamfunnene gir økt tillit, blant de samfunnene som skal slås sammen, mellom lokale og sentrale myndigheter osv.
• Stor grad av lokalt selvstyre og et bredt spekter av oppgaver bidrar til at lokale myndigheter innser at effektivitetsutfordringer ikke kan møtes uten endringer.
• Klare insentiver for forandring fra sentralt nivå, enten økonomiske eller at løfte om større selvstyre eller ny myndighet, til de som gjør endringer.
Bruke mulighetsvinduet
I tillegg er det minst to forutsetninger til som må innfris for å lykkes:
• Reformen kan ikke begrenses til geografi alene. Det essensielle er integrering av funksjonelle, finansielle og territorielle reformer, slik at alle elementene passer sammen. Mangel på slik integrering kan anses som en av hovedfaktorene som gjør at reformen mislykkes, selv om kartet er endret. Georgias reform i 2006 er et overbevisende eksempel i så måte. Teknisk sett var reformen vellykket, i den forstand at kartet ble endret som foreslått. Men fordi det ikke ble gjort endringer med tanke på finansiell eller funksjonsmessig desentralisering, ble den en skuffelse.
• På politisk nivå er den største risikoen at forberedelsene til reformen tar så lang tid at «det politiske mulighetsvinduet» lukker seg før reformen er gjennomført. Man må huske at det nærmest er en lov ved strukturreformer at mektige interesser som ønsker å beholde status quo, kommer på banen (Paddison 2004).
Erfaringer fra andre land viser at en for lang forberedelsesperiode kan føre til at det politiske momentum blir borte. Byråkratier liker ikke store reformer, slik den danske forskeren og forfatteren P.E. Mouritzen (2010) sa det: Krigen må vinnes før de opplagte fiendene kan mobilisere og blokkere reformen.
Derfor må det skje en klar avveining mellom nøye forberedelser til reformen og det å bruke øyeblikket når det politiske mulighetsvinduet er åpent.