Tornefull vei mot slagkraftige regioner

Geir Kjell Andersland framhever i Kommunal Rapport 25.02. at kommunereformen også skal innebære en regionreform. Han utdyper på en interessant måte hvordan Hordaland Venstre ser for seg at store og slagkraftige regioner – og da ikke minst vestlandsregionen – vil kunne bli «et nytt og mer politisk vitalt folkevalgt nivå».

Men veien fram dit er tornefull, og Andersland undervurderer de sterke kreftene som trekker i motsatt retning.

Andersland etterlyser med god grunn kommunalministerens svar på hva som skjer med regionreformen. Vi vet foreløpig lite om hvilken vei denne skal gå.

Møreforsking leverte en utredning til departementet før jul, med alternative modeller for fylker og kommuner. Det ble lagt opp til at oppgavefordelingen mellom nye regionfylker og primærkommunene skulle være fullt fleksibel, slik at kommunenes oppgaver og ansvar skulle kunne variere mye ut ifra den enkelte kommunes størrelse og kompetanse.

Men da det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget for kommunereformen la fram sin andre rapport bare to uker senere, ville man ikke gå videre inn på denne modellen i det hele tatt. Ekspertutvalgets innvending var at den ville komplisere forvaltningssystemet og gjøre det uoversiktlig for innbyggerne, både som brukere og velgere. Dette er etter mitt syn en riktig konklusjon.

Mer samordning

Hvis jeg, slik Andersland oppfattet det, framsto som noe sarkastisk under innlegget han refererer til, skyldes ikke dette noen generell skepsis mot fylkeskommunen fra min side. Fylkeskommunens regionale, folkevalgte samordningsrolle har fått stadig økende omfang, og den jevne fylkeskommune utarbeider i dag regional plan for opp mot 15 ulike temaer – inkludert vannforvaltning, folkehelse, klima og energi, regional utvikling, kulturminnevern og kystsoneforvaltning.

Framveksten av denne samordningsfunksjonen kan i flere tilfeller knyttes til fragmenteringen av den statlige regionalforvaltningen, hvor det finnes et tredvetalls ulike regionale inndelinger!

Men også den fastlåste kommunestrukturen, som neppe ivaretar dagens regionale samordningsbehov, har vært en pådriver for denne funksjonen. Men hvordan vil dette stille seg, hvis kommunene blir få og store?

Mitt poeng var at jeg synes det er vanskelig å se et lykkelig utfall for fylkeskommunen på sikt, hvis kommunereformen går slik regjeringen ønsker. Jeg anbefalte derfor fylkeskommunens venner å sitte stille i båten, og håpe at kommunereformen lider samme skjebne som regionreformen gjorde, for bare sju år siden. Med få, store og sterke kommuner, og fortsatt vekt på byregionene, spørs det om det er liv laga for «et nytt og mer politisk vitalt folkevalgt nivå» regionalt. La oss som et tankeeksperiment se hvordan kommunereformen kan bli et «worst case scenario» for fylkeskommunens del.

Det er godt mulig at kommunereformen vil kannibalisere fylkeskommunen. Mens den første rapporten fra regjeringens ekspertutvalg satte 15-20.000 innbyggere som minstemål på en «robust» kommune, kom det et nytt innbyggertall i den andre rapporten – nemlig over 100.000. De kommunene som oppnår et slikt innbyggertall, kan begynne å overta fylkeskommunale oppgaver.

Tappe fylkeskommunen for oppgaver

Det er mange argumenter som isolert sett gjør dette attraktivt. De store byene kan for eksempel få sammenhengende skoleløp fra barnetrinnet til videregående skole, hvis de overtar denne fra fylkeskommunen. Ekspertutvalget foreslo også andre oppgaver som kan overføres fra fylkeskommunene til storkommunene. Men en slik tapping av oppgaver fra fylkeskommune til primærkommune vil samtidig føre til at fylkeskommunen får mindre betydning.

Videre har kommunereformen endret fokus i regionaldebatten. I forbindelse med regionreformen, som havarerte så sent som i 2008, var det stort fokus på at regionene skulle bli større. Mange av fylkeskommunene planla å slå seg sammen, og dermed skape enda bredere basis for samordning og utvikling.

Men i forbindelse med kommunereformen er det regionale fokuset snarere på mindre regioner, og da helt konkret byregionene. Ikke minst framheves problemet med oppsplittete byområder, altså at storbyene som funksjonelle områder er splittet opp i flere kommuner, slik de ofte er.

Rom for regional utviklingsaktør?

Utfallet av kommunereformen vil ventelig bli at bykommunene blir større, slik at de i større grad kan fungere som storbyregioner. Men da spørs det om det fremdeles er rom for en regional utviklingsaktør på et nivå over dette igjen. Og hvis fylkesveier samtidig omklassifiseres til kommunale veier, storkommunene overtar kollektivtrafikken og dessuten næringstilskuddene, slik ekspertutvalget antyder, blir den regionale utviklings- og samordningsrollen fort uthulet.

Som et resultat av dette kan det hende at de nye storkommunene skyver fylkeskommunene ut i kulda. Det er ingen grunn til å tro at de spenningene som allerede finnes mellom primærkommunene og fylkeskommunene vil bli mindre, hvis de førstnevnte blir større og sterkere.

I Danmark har de nye storkommunene spilt de fem amtene ut over sidelinjen i den regionale planleggingen, og det er en utbredt oppfatning at amtenes dager snart er talte. I Norge har kommunene alltid vært allergiske mot antydninger om at fylkeskommunen skal være en slags «overkommune». Dette blir nok ikke mindre framtredende hvis kommunene blir større og sterkere.

Fylkeskommunens trumfkort

Andersland ser for seg substansielle overføringer av makt fra det statlige nivå, inklusive tilbakeføring av sykehusene. Men det er vanskelig å se at dette har stor oppslutning i dagens politiske situasjon.

Samtidig er resonnementene overfor worst case scenario, og utviklingen kan selvsagt gå i andre retninger. Fylkeskommunens trumfkort ligger kanskje i den utvidete myndigheten de har fått gjennom ny planlov. Samfunnsutvikling og arealplanlegging rundt de store byene er et helt sentralt moment i kommunereformen.

Hvis reformen ikke lykkes i å sette bykommunene i stand til å ta sterke og helhetlige grep på dette feltet, kan behovet for et sterkt, regionalt folkevalgt nivå melde seg med ny kraft.