Dispensasjonar i strandsona kan – bit for bit –  svekke nasjonale, regionale og lokale omsyn som typisk vert sikra gjennom kommunale planar, skriv professorar ved Universitetet i Bergen.

 

Illustrasjonsfoto: Dag Røttereng / NN / Samfoto
Debatt

Omkamp om dispensasjon

For andre gong på kort tid ser vi at «det kommunale sjølvstyret» vert brukt som rambukk for eit ønske om å utvide høvet til å gi dispensasjonar i 100-metersbeltet.

Den urnorske allemannsretten gir oss alle rett til å gå i naturen og langs stranda, og dei seinaste månadane har til fulle vist oss verdien av at det er mange stader vi kan utforske utandørs.

Det ein truleg oppnår med dette forslaget, er større uklarheit, fleire klager og saker for domstolen.

Somme stader er det rett nok stengsel og tett utbygd, så vi må ta omvegar for å komme oss til grøne lunger, innsjøar, elvar eller strand. Dels skyldast dette tidlegare svak planlegging av arealbruken, men også at kommunane har gi eit utal dispensasjonar.

Vår plan- og bygningslov frå 2008 har som mål at 100-metersbeltet langs sjøen skal vere fritt for bygningar. Det er ønskeleg med ein streng dispensasjonspraksis.

Ein enkelt dispensasjon kan ha gode grunnar for seg. Likevel kan slike, bit for bit, svekke nasjonale, regionale og lokale omsyn som typisk vert sikra gjennom kommunale planar, som ferdselsrett, miljøomsyn, utsikt og luft mellom husa.

I dag skal statlege og regionale rammer og mål for planlegginga «tillegges særlig vekt», og kommunen «bør» ikkje dispensere når statleg eller regional styresmakt har uttalt seg negativt. Slik vil eit offentleg organ med ansvar på feltet, gjennom negativ uttale mot å gi dispensasjon, ha eit særleg ord med i laget.

Om det kjem på spissen, kan domstolen prøve om det er grunnlag for dispensasjon.

Det rettslege utgangspunktet om byggjeforbod i 100-meterbeltet ligg relativt støtt, mens dispensasjon i større grad har vore gjenstand for politisk tautrekking. Rause unntaksreglar vil undergrave hovudregelen om byggjeforbod. Så dette er viktig.

Plukkar ein frå kvarandre reglar som Stortinget har gitt for å sikre miljøomsyn, må det også gjerast vurderingar av om dette kan skje innanfor ramma av Grunnlova § 112.

For andre gong på kort tid ser vi no at det noko uklare omsynet til «det kommunale sjølvstyret» vert brukt som rambukk for eit ønske om å utvide dispensasjonsadgangen og ta unna delar av vurderinga frå prøving i domstolen.

I 2016–2017 vart det gjort framlegg om å endre dispensasjonsregelen. Målet var gjere den, som det vart uttrykt, enklare å praktisere, men også å gi større handlerom til kommunane.

Ein føreslo både ei endring i sakshandsaminga, vilkåra for dispensasjon og rettsleg prøving. Både statlege styresmakter og domstolen skulle plasserast på sidelinja, og kommunen skulle ha det avgjerande ordet.

I innstillinga frå energi- og miljøkomiteen vart lovforslaget ikkje følgt opp. Ein ønskte å ha lova slik som den var, ettersom dispensasjon berre skal vere ein «praktisk sikkerhetsventil», som fleirtalet uttrykte det.

Trass i den korte tida som har gått, kjem Kommunal- og moderniseringsdepartementet allereie no med eit nytt lovforslag, sendt på høyring 2. april 2020. Målet er igjen å styrke «hensynet til det kommunale selvstyret».

Ved første augekast ser lova først og fremst ut til å vere ei lovteknisk forenkling. Ein kan knapt sjå at det er gjort endringar i prosess eller vilkår for å føreta dispensasjonar.

Det er likevel grunn til å etterprøve premissane for regjeringa sitt syn på lovendringane, om at desse vil «styrke det kommunale selvstyret og redusere statlig og regional detaljstyring», og fremje ivaretaking av «enkeltmenneskers rettigheter og rettssikkerhet», og at «eiendomsretten skal være et bærende prinsipp i lover og regler», slik høyringsutkastet siterer Granavolden-plattforma.

Ser vi nærare på endringsforslaga, er kravet om å legge vekt på «nasjonale eller regionale interesser» flytta frå fjerde til andre avsnitt, utan at det gir ei reell endring.

Signala i utkastet kan likevel tyde på kommunen skal få noko større handlerom i høve til kva som skal ha vekt i ei slik vurdering. Regelen om at kommunen ikkje «bør» dispensere når statleg eller regional styresmakt har uttalt seg negativt, er føreslått teke ut.

Departementet grunngir dette med at føresegna «legger unødvendige begrensninger på det kommunale selvstyret», og held fram at om «en direkte berørt statlig eller regional myndighet er misfornøyd med kommunens vedtak, vil det være adgang til å påklage vedtaket».

Premissen synest å vere at statlege og regionale organ uttaler seg negativt om dispensasjonssøknader utan at lovvilkåra for å nekte dispensasjon gjev grunnlag for det. Vi kan ikkje sjå at det er underbygd at det er tilfelle.

Det kan også stillast spørsmål ved kvifor kommunen skal ha større makt til å vurdere statlege og regionale interesser i saker som gjeld dispensasjon samanlikna med plansaker, der dei same styresmaktene altså kan hindre vedtak av plan gjennom reglar om motsegn. Av omsyn til ressursbruk er det også viktig at vedtaka vert treft på korrekt grunnlag i kommunane som førsteinstans, og unngå klage.

Det er også grunn til å sjå nærare på lovgivar sine intensjonar med forslaget til endring av § 19-2, andre avsnitt, andre setning. Her kjem det andre vilkåret for dispensasjon: «I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering».

Her føreslår ein å ta ut «klart» og «etter en samlet vurdering», det siste visstnok berre ei språkleg forenkling. Regelen er då føreslått til: «Fordelene ved å gi dispensasjon må være større enn ulempene».

I høyringsutkastet er det lagt til at interesseavveginga av fordeler og ulemper skal vere «underlagt kommunens frie skjønn», og dette er ei viktig endring. I praksis betyr det at verken statlege eller regionale styresmakter eller domstolen skal kunne «blande seg inn i» dei konkrete vurderingane som kommunen gjer i dispensasjonssakene.

Domstolen skal framleis kunne prøve det første vilkåret for dispensasjon, men altså ikkje sjølve interesseavveginga. Vi finn det problematisk å skulle trekke eit skarpt skilje mellom vurderinga av «vesentlig» avvik frå lov eller plan, og interesseavveginga «fordelene større enn ulempene».

I dag kan både Fylkesmannen og domstolen prøve lovtolking og bruk av lova i saka uavhengig av korleis kommunen vel å byggje opp grunngivinga for vedtaket. Konklusjonen er ikkje avhengig av rekkjefølgja eller oppdelinga av argument.

Etter lovforslaget vert det naudsynt å gjennomføre ei klar todeling i oppbygginga av ei dispensasjonsvurdering; først vilkår (lovtolking med prøving av fylkesmann og domstol) og så interesseavveging (kommunen sitt frie skjønn).

Vi meir enn aner at det her vil bli ein ny diskusjon om kva for vurderingar som faktisk er unnateke frå statleg styring og rettsleg prøving, fordi det er «kommunen sitt bord». Lovforslaget bidreg til uklarheita ved at det ikkje lenger er presisert at interesseavveging kjem «i tillegg» til ei vurdering av vilkår.

Vi meiner lovgivar sin intensjon om å styrke det kommunale sjølvstyret i saker som gjeld dispensasjon, er eit urealistisk mål. I dei tilfelle Fylkesmannen eller domstolen skulle komme til at lov eller plan, som t.d. byggjeforbodet i strandsona, vert «vesentlig tilsidesatt», er det ikkje er noko rom for interesseavveging, og kommunen må gje avslag.

Allereie i dag er det vanskelege tolkingsspørsmålet kva som er «vesentlig» avvik frå dei overordna normene. Poenget er at ein ikkje kan oppnå større kommunalt sjølvstyre ved dei endringane som er valt. Det er i vedtaket av planar at kommunen kan utøve sjølvstyre.

Det ein truleg oppnår med dette forslaget, er større uklarheit, fleire klager og saker for domstolen – i verste fall løyver som kan omgjerast fordi dei er gitt på grunnlag av ein dispensasjon som er gitt med feil lovforståing.

Dagens dispensasjonsregel i plan- og bygningslova

§ 19-2

  • Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.
  • Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.
  • Ved dispensasjon fra loven og forskriften til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet.
  • Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i § 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.