Avvik på enkeltvedtak og PP-tjenestens legitimitet

Vi vil her drøfte prosedyren rundt utformingen av enkeltvedtak, og hvordan prosedyren kan få PPT til å framstå som en kommunal institusjon som utarbeider sakkyndige vurderinger for skrivebordsskuffen. Vi mener at dette kan undergrave PPTs legitimitet for eget arbeid.

Retten til spesialundervisning er lovpålagt, jf. opplæringsloven § 5-6. Som ledd i prosessen rundt utformingen av en særskilt tilpasset opplæring, skal kommunen/fylkeskommunen fatte et enkeltvedtak. Det er PPT i kommunene som har ansvaret for at det foreligger en sakkyndig vurdering av de særlige behovene for spesialundervisning som enkeltvedtaket skal baseres på jf. opplæringsloven § 5-3, ledd 1: « Vurderingen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast.»

Man kan si at denne lovparagrafen gir PPT myndighet til å utarbeide tiltak for særskilt tilrettelagt opplæring for elever med slike behov.

Enkeltvedtak skal begrunnes: «Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.» (forvaltningsloven kap. IVVI§ 24)

Fylkesmennenes tilstandsrapporter fra 2006 og 2007 viser at mange kommuner mangler enkeltvedtak for noen elever som har spesialundervisning. Tilstandsrapportene viser også at det kan mangle enkeltvedtak for elever som ikke får spesialundervisning, selv om de har sakkyndig vurdering fra PPT som begrunner dette behovet.

I de tilfeller vedtaket ikke følger sakkyndig vurdering, skal det gis en begrunnelse for avviket i det skriftlige vedtaket til elevens foresatte (jf. forvaltningsloven § 24).

Fylkesmennenes tilsynsrapporter viser at mange med vedtaksmyndighet unnlater å begrunne avviket. Det kan føre til at sakkyndige vurderinger gjort av PPT ikke tas til følge, dvs. at eleven ikke får de tiltakene som anbefales av PPT. Det kan videre innebære at skolens ledelse beslutter at elever skal få spesialundervisning med avvik fra læreplanen, uten at PPT har gjort en faglig vurdering som tilrår et slikt avvik.

Hvis den sakkyndige vurderingen settes til side uten skriftlig begrunnelse, og dette ikke blir påpekt av kommunens administrative ledelse, kan det bidra til å underkjenne PPTs arbeid både på administrativt nivå og i skole og barnehage. Dette kan ramme PPTs legitimitet i den forstand at deres myndighet som fagpersoner blir underkjent, og ansatte i skole og barnehagesektoren forplikter seg ikke til å følge opp PPTs sakkyndighet.

I ytterste konsekvens kan PPT framstå som en kommunal institusjon som utarbeider sakkyndige vurderinger som havner i elevmapper uten følger for opplæringstilbudet. I slike tilfeller blir skolene/barnehagene selv de som finner fram til tiltak for elever med særskilte behov. Hva som framstår som skolens spesialundervisningstilbud, er da noe som PPT, som kommunens sakkyndige på området, ikke har deltatt i utformingen av.

Mange av landets kommuner har prosedyrer rundt det å fatte enkeltvedtak i tråd med hva lovverket krever av utforming, vedtak og begrunnelse for vedtaket. Dette støtter opp om PPT som sakkyndig instans i opplæringsspørsmål omkring elever med særskilte behov. Men som tilsynsrapportene har vist, finnes det også kommuner som har avvik i forhold til lovverket på disse punkter.

En vei å gå for å lukke slike avvik, kan være å utarbeide rutiner for enkeltvedtak i kommunen med utgangspunkt i § 24 i forvaltningsloven. Det kan være nødvendig å belyse ulike årsaker til avvikene. Vi mener det da kan være viktig å drøfte følgende:

Framstår kompetansen til PPT som tilstrekkelig til å kunne gi sakkyndige vurderinger skolen har tiltro til i forhold til enkeltvedtak?

Er det tilstrekkelig kompetanse ved skoleleder/lærernivå til å følge opp sakkyndige vurderinger fra PPT i form av enkeltvedtak?

Er det andrehensyn, personalmessige eller ressursmessige, som ligger til grunn for avvikene?

Hva skal til for at enkeltvedtaket er basert på sakkyndig vurdering gjort av PPT?

Mangel på legitimitet hos PPT i kommunen har betydning for skolehverdagen til elever som strever med læring. Gjennom å engasjere aktørene i en diskusjon om kjennetegn på et godt opplæringstilbud for elever med særskilte behov, kan man utvikle et felles kvalitetssikringssystem for opplæringen som også sikrer PPTs legitimitet som en sakkyndig instans.

Anne Aglen Brendmoe og Gunnår Fodstad, Øverby Kompetansesenter