Bernt svarer: Kontrollutvalg kan få regnskapet før revisjon

Spørsmål

Kommunal Rapport tok tidligere opp spørsmålet om når årsregnskapet er et offentlig dokument der professor Bernt hadde følgende konklusjon: Årsregnskapet er offentlig når det er avsendt til revisjonen. I den sammenheng har jeg følgende kommentar/spørsmål:

I regnskapsforskriftens § 10 og 11 er det fastsatt at årsregnskapet skal være avlagt innen 15.02 og er et offentlig dokument når det er avlagt.

Spørsmål til Bernt:

1. Hvordan tolker han regnskapsforskriftenes bestemmelse inn i bildet om offentlighet?

2. Når har kontrollutvalget rett til innsyn i årsregnskapet?

Bernt svarer

Utgangspunktet er her bestemmelsen i offentlighetslovens § 3, første setning, der det fastslås at “Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov”. I denne lovens § 14 er det gjort unntak fra innsynsretten for “dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing”, men i § 16, første avsnitt, bokstav a og c, fastslås så at dette unntaket ikke gjelder blant annet “saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ”, og “dokument frå eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder”.  Det betyr at så langt denne regelen gjelder, er det innsynsrett i disse dokumentene fra de blir sendt til behandling i disse organene.

I regnskapsforskriften § 11, første avsnitt, finner vi så bestemmelsen som er omtalt i spørsmålet ovenfor: “Årsregnskapet er offentlig fra det tidspunkt det er avlagt.” Regnskapsforskriften er en forskrift fastsatt med hjemmel i lov, og vil derfor kunne gjøre unntak fra hovedregelen i offentlighetsloven. Problemstillingen for oss blir da om denne bestemmelsen skal leses som en særregel som fastsetter at det er innsynsrett i regnskapet på et senere tidspunkt enn det som følger av den generelle regelen i offentlighetsloven om innsynsrett i “dokument … til revisjonsorgan”. Før jeg svarer på dette, kan det være nyttig å se på saksgangen ved vedtakelse av årsregnskapet.

I kommuneloven § 48  nr. 1 er det fastsatt at kommunen – det vil her si administrasjonen under rådmannens ledelse – “skal for hvert kalenderår utarbeide årsregnskap og årsberetning”. I nr. 3 er det fastsatt at årsregnskapet vedtas av kommunestyret på grunnlag av innstilling fra formannskapet, ev. kommunerådet. Årsberetningen er derimot en redegjørelse fra administrasjonen om hva som faktisk er gjort, som kommunestyret ikke selv vedtar, men bare godkjenner (I Regnskapsforskriften § 10 sies det riktignok at “Årsregnskapet og årsberetningen skal vedtas av kommunestyret”, men dette er ikke dekkende for realiteten). I fortsettelsen skal vi konsentrere oss om årsregnskapet, som vi altså har en særlig bestemmelse om i regnskapsforskriften. Noe tilsvarende har vi ikke for årsberetningen.

På veien fra rådmannen til formannskapet skal regnskapet revideres. Dette finner vi bestemmelser som i revisjonsforskriften, der det er fastsatt i § 5, første setning, at “Revisor skal avgi revisjonsberetning uten unødig opphold etter at årsregnskapet er avlagt og senest 15. april.”

I § 5, andre avsnitt er fastsatt at revisjonsberetningen skal avgis til kommunestyret, men at det skal sendes kopi til kontrollutvalget og formannskapet, og administrasjonssjefen  (rådmannen) eller kommune- eller fylkesrådet. Oversendelsen til formannskapet skjer for at dette skal kunne avgi innstilling til formannskapet, oversendelsen til rådmannen eller kommunerådet for at administrasjonen skal ha mulighet til å komme med kommentarer eller merknader til revisjonsberetningen. Kontrollutvalget skal ha revisjonsberetningen for å kunne “påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte”, altså en systemkontroll som ikke omfatter kontroll med enkeltheter i regnskapet og revisjonsberetningen.

Spørsmål 1 blir her hvordan vi skal tolke formuleringen “årsregnskapet … er avlagt” i regnskapsforskriften § 11. Er regnskapet “avlagt” når administrasjonen oversender det til revisjonen, eller først på et senere tidspunkt, i praksis når regnskap og revisjonsberetning sendes formannskapet, eller først når regnskapet er vedtatt av kommunestyret? Etter min oppfatning er det neppe tvilsomt at det første alternativet må være det rette. Når administrasjonen oversender regnskapet til revisjonen, mener det å ha fullført arbeidet med dette; det “avlegger” regnskapet til videre behandling i andre kommunale organer. Dette er stemmer med språkbruken i det siterte fra § 5, første setning, der det sies at revisjonsberetning skal avgis “etter at årsregnskapet er avlagt”. Det stemmer også med regelen i offentlighetsloven, og det er ikke noe som tyder på at man ville fravike denne ved regnskapsforskriften

Spørsmål 2 angår kontrollutvalgets innsynsrett. I sitatet ovenfor fra revisjonsforskriften § 5, andre avsnitt, framgår at kontrollutvalget skal ha kopi av revisjonsberetningen, og dermed forutsetningsvis regnskapet, når dette oversendes kommunestyret og formannskapet. Men hvis kontrollutvalget ønsker det, kan det på samme måte som alle andre kreve innsyn i regnskapet når dette “er avlagt” fra administrasjonen og oversendt revisjonen. Og uavhengig av om regnskapet er ferdigstilt og avlagt, kan kontrollutvalget etter kommunelovens § 77 nr. 7 “uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene”, altså når som helst i budsjettåret, og om hvilket som helst spørsmål det mener bør undersøkes.