Nyheter
Derfor gikk mye galt for Nav
Et uavklart partnerskap, motstridende styringssignaler, og at de ansatte ikke får drive med det de kan. Det er noen av forklaringene på at mye har gått galt i Nav-reformens første år.
Ingen solskinnshistorier ble fortalt, da forskerne sist onsdag la fram sine foreløpige resultater, midtveis i evalueringen av Nav-reformen.
Professor Tom Christensen ved Universitetet i Oslo slo an tonen fra start:
– Det finnes nesten ikke eksempler i hele verden på at store reformer lykkes, sa han.
Men han la til at kortsiktig fiasko kan gi suksess på lang sikt. Han mener ideen bak reformen er levedyktig, men at den høyst sannsynlig ikke vil bestå lenge i sin nåværende form.
– At alle skal kunne alt, ender med at ingen kan noe, sier forsker Even Nilssen ved Rokkansenteret.
Han har undersøkt hvordan de ansatte fra henholdsvis Aetat, trygd og sosialkontor opplever reformen.
Nilssen fortalte om sterk misnøye med den såkalte generalistmodellen – at alle ansatte skal dekke alle fagfelt. Særlig sosionomer og trygdespesialister føler at de ikke får brukt sin kompetanse. De mener dette både går ut over kvaliteten på arbeidet og folks rettssikkerhet i forhold til trygdeytelser.
Sprikende signaler
Nav-reformens mål er dels å få flere stønadsmottakere ut i arbeid, dels å gi oss en mer effektiv, helhetlig og brukerrettet velferdsforvaltning. Om den lykkes, skal forskerne først svare på i 2013. Foreløpig kan de bare si noe om gjennomføringen, fra Stortingets vedtak i 2005 og fram til i dag, hvor reformen er gjennomført i åtte av ti kommuner.
Prosessen har vært preget av «noen utfordringer» knyttet til partnerskapet mellom stat og kommune, fastslår prosjektlederen for evalueringen, professor Anne Lise Fimreite ved Rokkansenteret.
– Nav-reformen er helt klart en toppstyrt reform, selv om det har vært utrolig mange lokale samarbeidsprosjekter, sier hun til Kommunal Rapport.
Forskerne ser en motsetning mellom de styringssignalene Stortinget ga for reformen og måten Arbeids- og velferdsdirektoratet har ledet gjennomføringen på.
Stortinget la vekt på at tjenestene skulle utvikles lokalt, gjennom likeverdig partnerskap, stor frihet og en myndig førstelinje. Direktoratet har derimot forsøkt å få alle til å trekke i samme retning, ved å fokusere på ett felles mål (arbeidsretting), gi sterke føringer for hvordan Nav-kontorene bør ledes og organiseres, og ved å pålegge dem en rekke resultat- og rapporteringskrav.
– Spenningen mellom de ulike styringsmodellene har vært framtredende i Navs første år, mener professor Knut Fossestøl ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI), som har fulgt 18 Nav-kontorer gjennom to år.
Han hevder at direktoratets styring bygger på tradisjonen fra gamle Aetat og Rattsø-utvalgets forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltning, som ble forkastet av Stortinget.
Føler seg overkjørt
Fossestøl påpeker at det fra starten var stor reformiver lokalt, og at det ble satt i gang store utviklingsprosjekter. Men disse måtte ofte justeres i møtet med direktoratets standardløsninger.
– Dette har ført til mye irritasjon og konfliktfylte etableringsprosesser, særlig når lokale prosjekter utfordret de statlige føringene, sier Fossestøl.
Ifølge ham har direktoratet også tatt flere grep underveis som har vanskeliggjort situasjonen lokalt, midt i den krevende prosessen med å sy sammen tre tidligere etater – trygd, Aetat og sosialkontor: De nye forvaltningsenhetene har tappet Nav-kontorene for kompetanse og myndighet,uten å avlaste dem. Mange og uprioriterte produksjonskrav, et titall ulike og til dels foreldede datasystemer og stadig nye oppgaver har også skapt stort press på de ansatte.
– Summen av dette er en kaotisk situasjon, med mange klager fra brukerne over dårlig saksbehandling, lange ventetider og ukontrollerte utbetalinger. Situasjonen er så krevende at det langsiktige utviklingsarbeidet blir satt på vent. Det fører til ad-hoc-løsninger og redusert kvalitet på arbeidet, sier Fossestøl.
Lyspunkter
Bildet er likevel ikke entydig negativt, understreker Fossestøl.
– Mange lykkes med å skape mer helhetlige tjenester til brukerne. Kvalifiseringsprogrammet skaper stor optimisme. IKT- og telefoniløsningene vil trolig gå seg til. Kanskje vil direktoratet også etter hvert lære av kritikken. Det er for tidlig å begrave Nav-tanken. Men situasjonen ved Nav-kontorene er mange steder kritisk, konkluderer han.