Samordning – koordinering eller prioritering?

Vi antar at samordning er en nøytral, teknisk øvelse: Hvis staten vil bygge infrastruktur for både bil og tog i samme distrikt, kan vi forvente at de samordner seg, slik at plassering av vei og bane blir hensiktsmessig – både i forhold til hverandre, og resten av samfunnet.

Hva om prosessen også innebærer reelle verdivalg, for eksempel slik at jernbanen velges bort? Er det fortsatt rimelig å kalle det samordning?

Behovet for samordning av offentlige tjenester kan beskrives som et luksusproblem som først oppstår når statlige og kommunale tilbud er mange, selvstendige og lokale nok.

Siden andre verdenskrig er ordet samordning stadig hyppigere brukt i norsk politikk, lover og retningslinjer. Plan- og bygningsloven er intet unntak. Formålsparagrafen stadfester at planlegging skal «bidra til å samordne» stat, region og kommune (§ 1-1). Hvis målet er å forebygge konflikt mellom forvaltningsorganenes faktiske arealbruk er det snakk om samordning i tradisjonell betydning: rasjonell, nøytral koordinering.

Andre steder synes samordning derimot å innebære noe annet eller mer: Planlegging skal blant annet fremme helhet gjennom samordning av «sektorer, oppgaver og interesser» (§ 3-1).

Likedan er behovet for prioritering nærliggende i reglene om felles planoppgaver (§ 3-6) og regionalt planforum (§ 5-3). Hvis ulike hensyn eller interesser står mot hverandre er koordinering i prinsippet utilstrekkelig – da er det nødvendig med prioritering.

Koordinering og prioritering er imidlertid ulike aktiviteter. Gjennom koordinering kan partene riktignok ende opp med en annerledes løsning enn først tenkt, men det skjer enten på en nøytral, upartisk måte eller etter forutsigbare normer. Prioritering innebærer å foretrekke en løsning på bekostning av noe annet.

Professor Hans Petter Graver holdt i 1986 prøveforelesning om temaet «samordning av forvaltningsvirksomhet», og definerte samordning som «tiltak som tar sikte på å tilstrebe at flere ulike organers virksomhet avpasses i forhold til hverandre, eller i forhold til en overordnet felles målsetting».

Han oppsummerte behovet for samordning i tre punkter, henholdsvis (1) overordnet politisk styring av en sektorisert forvaltning, (2) effektivitet og måloppnåelse når etater «tråkker i beina på hverandre», samt (3) å redusere byrden for borgere.

Dagens arealforvaltning i Norge har klare paralleller til Gravers analyse: Planleggingen skjer i stor grad fragmentert, og synes vanskelig å innordne mot et overordnet mål. Arealbruk er en arena hvor ulike organer har tilgrensende eller overlappende myndighet, og lett «tråkker i beina» på hverandre.

Dessuten kan situasjonen fremstå svært uoversiktlig for borgerne – for eksempel når en tillatelse til akvakultur er nødvendig, men ikke tilstrekkelig til å etablere fiskeoppdrett.

Politikere og byråkrati uttrykker jevnlig ønske om samordning og konsistens. Innen arealplanlegging finnes også mange rettslige krav om formell samordning, altså at deler av forvaltningen har plikt til å samarbeide, eller til å underordne seg en felles ledelse. Likevel viste den store evalueringen av plandelen i plan- og bygningsloven (EVAPLAN) at samordning fortsatt var en av de viktigste og mest kompliserte utfordringer i plansystemet.

Med dette som bakteppe skrev en gruppe forskere (inkludert undertegnede) nettopp en rapport om samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlover. Vi konkluderte med at plan- og bygningslovens modell for samordning er god – og bedre enn modellene som følger av andre lover – men at gjennomføringen har klare mangler.

Mange sektorlover har dessuten egne regler om koblingen til arealplaner. Mangfoldet av koblingsmodeller medfører stadig uklarhet eller konflikt mellom interessene som har særskilte sektorlover, og andre interesser som ivaretas av plan- og bygningsloven.

Det kan være fristende å undres om bruken av uttrykket samordning i visse tilfeller trer inn som erstatning for politiske standpunkter: Politikere vedtar overordnede mål og oppfordring til samordning, og overlater til byråkratiet og/eller lavere organer å finne praktiske løsninger.

I rapporten sammenligner vi det norske systemet med hvordan tilsvarende problemstillinger er løst i Sverige og Sveits. For det første legger disse landene større vekt på det regionale plannivået, som bidrar til overordnet styring. Dessuten har begge land vedtatt eksplisitte «vektnormer» for å avgjøre kollisjoner mellom hensyn og interesser. Dermed gjenstår mindre behov for samordning når lokale arealplaner skal lages.

Jeg har ingen grunn til å antyde at noen bruker uttrykket samordning som en bevisst strategi for å fremme egne interesser i skjul. Samtidig er sannsynligvis en del aktører godt fornøyd med situasjonen, og frykter at de vil miste makt og prestisje hvis den reelle prioriteringen flyttes fra sektorsystemet til kommunens planarbeid.

Uten en reell, åpen og forutsigbar mekanisme for å prioritere forvaltningens mange aktiviteter vil også koordinering forbli vanskelig.

Mitt sentrale poeng er derfor å oppmuntre til bevissthet rundt uttrykket samordning. Er intensjonen en nøytral koordinering ut fra forutbestemte normer, eller snakker man faktisk om en prioritering mellom motstridende verdier og interesser?

Som Voltaire påpekte er tydelighet en avgjørende forutsetning for dialog og samarbeid: Définissez les termes – definer dine faguttrykk!