Rettigheter og realiteter

Pasient- og brukerrettighetsloven gir lovfestet rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester og et verdig tjenestetilbud. Den rettslige rammen gir grunnlag for høye forventninger fra allmennheten.

Samtidig vitner mange om at eldreomsorgen ikke er det de trodde den skulle være. Underveis fra lovvedtak til faktiske tjenester skjer det noe.

Hvilken betydning har rettighetene for det faktiske tjenestetilbudet? «Rettsliggjøring» er en måte å sikre gjennomføring av politikk på. Når Stortinget gir enkeltpersoner rettigheter overfor det offentlige, vil de kunne gå til domstolene eller til et klageorgan for å få det de etter loven har krav på når forvaltningen ikke oppfyller av seg selv. Dette er gjort i pasient- og brukerrettighetsloven, men sektoren har likevel ikke noe sterkt rettighetspreg.

For det første er selve innholdet i rettighetene vagt definert. For hva ligger i ord som verdig og nødvendig? Lovgiver har for eksempel ikke sagt når en person har krav på sykehjemsplass og når det er tilstrekkelig med hjemmesykepleie.

Det gjelder en minstestandard, men lovgiver har ikke bestemt hvor denne standarden ligger. Dette er resultatet av et bevisst valg. Lovens formuleringer er åpne for å sikre dekning av den enkeltes behov og tilpasning til lokale forhold. Et alternativ kunne vært å utvide rettighetene vesentlig, for eksempel til å si at alle som ønsker det, har rett til plass på sykehjem. Det er ikke gjort, opplagt av økonomiske grunner.

Rettighetspreget i eldreomsorgen svekkes også av at antallet rettssaker om innholdet i tjenestetilbudet er svært lavt. Muligheten til å klage til Fylkesmannen skal være en enklere, raskere og billigere måte å få sin rett på. Men det viser seg at også antallet forvaltningsklager er lavt.

Det er ikke noe ukjent fenomen at mennesker som trenger eldreomsorg ikke har lett for å ivareta egne rettigheter gjennom søksmål eller klage. Det samme gjelder de pårørende, som gjerne selv er sterkt belastet. For mange vil god dialog og samarbeid med tjenesteyter framstå som viktigere enn å få en rettslig prøving. Rettigheter kan altså deles ut uten at risikoen for søksmål og klage er særlig høy.

Det faktiske tjenestetilbudet beror selvsagt ikke bare på innholdet i rettighetene. Det ligger en rekke politiske valg bak organisering og ansvarsfordeling. Myndighetsfordelingen mellom stat og kommune i eldreomsorgen følger et velkjent mønster for velferdsforvaltningen. Stortinget gir skjønnsmessig definerte rettigheter, mens gjennomføringsansvaret ligger på kommunene, som ofte styres av en annen politisk sammensetning enn den vi finner på Stortinget, og som ikke kan instrueres av statsforvaltningen. Denne ansvarsfordelingen utgjør en styringsrisiko.

Men også valget om å legge gjennomføringsansvaret til kommunene har vært bevisst. Kommunene har plikt til å bevilge penger til tjenester som enkeltpersoner har rettskrav på å få, men alt som ligger over minstestandarden må de finne rom til sammen med andre oppgaver. De fleste ønsker et tak for utgiftene til det offentliges velferdstilbud, og denne mekanismen bidrar til å holde utgiftene til både eldreomsorg og andre gode formål i tømmene.

Statlig tilsyn med kommunenes eldreomsorg bidrar til å sikre at nasjonale mål blir gjennomført. Tilsynet kan også veie opp for at den enkelte har manglende muligheter til å hevde rettighetene sine. Tilsynsvirksomheten er omfattende og genererer mye skriftlig dokumentasjon på feil og mangler i kommunenes tjenestetilbud, både på systemnivå og i enkeltsaker. Gjennom pålegg om retting og oppfølging av avvik kommer tilsynsvirksomheten tett på det kommunale tjenestetilbudet.

De som kjenner praksis, sier at det likevel er en vei å gå fra tilsynsaktivitet til faktisk endring i omsorgen overfor den enkelte.

Eldreomsorgen er preget av at ansvaret for tjenestene er fordelt mellom flere instanser. Dette er en styrke for sektoren så lenge alle gode krefter trekker i samme retning. Men det er også et system som åpner for ansvarsfraskrivelse og svarteperspill. Når feil og mangler kommer for en dag, er det alltids noen andre å skylde på.

Høye forventninger, svake rettigheter og ansvarspulverisering er en risikabel blanding. Samtidig er det dette regimet vi har valgt. Mye tyder på at lovens ord om rett til tjenester og verdig tjenestetilbud fungerer som en sovepute.

Men det holder ikke med vitnesbyrd om lammende sjokk i møte med virkeligheten. Vi er avhengig av at folk flest følger med på det tilbudet som faktisk gis. Engasjementet må omfatte hele styringskjeden, fra rettighetenes innhold og håndheving til ansvarsfordeling og økonomi. Hvis vi gir vår tilslutning til den overordnete politikken uten å ta denne jobben, er det fristende å si at vi har den eldreomsorgen vi fortjener.