Samordning av statlig tilsyn med kommunene

Samordning av tilsyn med andre statlige virkemidler er den samordningen som i dag er dårligst ivaretatt, og etableringen av rene tilsynsorganer gjør en slik samordning svært vanskelig. Fylkesmannen bør identifisere kommuner som sliter på flere områder og bidra til at disse møtes på en helhetlig måte, framfor at de blir overkjørt av parallelle statlige tilsyn.

Statlig tilsyn med kommunene er definert som kontroll av om kommunenes virksomhet er i samsvar med lover og forskrifter. Det underliggende formålet med tilsynet er å sikre borgernes rettigheter gjennom kvalitetssikring og gjerne kvalitetsutvikling av kommunale tjenester. Disse formålene kan også understøttes på andre måter, for eksempel ved ressurstilførsel, finansieringsordninger, og rettleiing. For staten må det være et mål å bruke den virkemiddelblandingen som gir best måloppnåelse og effektiv ressursbruk innenfor det handlingsrommet det kommunale selvstyret tillater.

Hva som er effektiv virkemiddelblanding, varierer fra kommune til kommune, fra en problemstilling til en annen og over tid. Å ha flere virkemidler som man kan veksle mellom, er derfor en viktig forutsetning for å lykkes.

I dette perspektivet er rendyrkingen av tilsynsorganer og direktorater uten tilsynsoppgaver uheldig. Når hammer er det eneste redskapet du har, har skruene lett for å se ut som spikre. Det er eksempler innenfor helse- og sosialsektoren der tilsyn og direktorat driver så dårlig koordinerte aktiviteter på tilsvarende områder at det ligner parallelleik. Prisen for organisatorisk rollerendyrking kan bli for høy, og samordning av statlig virkemiddelbruk bør settes høyt på dagsordenen.

Kommuneloven har fått et nytt kapittel om statlig tilsyn med kommunene. Fylkesmannen er tillagt en samordningsrolle og skal samordne praktiske sider og bruk av reaksjoner. Alle tilsynsetater skal underrette Fylkesmannen om tilsynsplanene sine.

Departementet fant det ikke tjenlig å lovregulere ytterligere hva praktisk samordning skal innebære, men nevner felles tilsynsdatabaser, felles tilsynskalendere, sektorovergripende tilsynsgrupper og felles tilsynsrapporter. Gjennom slik samordning kan tilsynet bli mindre ressurskrevende både for tilsynsorganene og kommunene.

Erfaringer som underbygger departementets synspunkter står ikke i kø. Tvert imot er det flere forhold som både gjør en slik praktisk samordning svært vanskelig å realisere, og som tilsier at slik samordning ofte ikke er hensiktsmessig ut ifra tilsynets formål. Praktiske vanskeligheter er knyttet til maktfordeling, og at ulike tilsyn er organisert ulikt med ulik geografisk inndeling, ulik styringsstruktur, ulikt regelverk og aktivitetskalendere som ikke er synkroniserte. Før man er villig til å gjøre noe med dette, er Fylkesmannens muligheter til praktisk samordning små utenfor eget embete.

Samtidig eller felles tilsyn er heller ikke generelt formålstjenlig, men kan være det der det er sammenheng mellom områdene det føres tilsyn med, for eksempel etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven overfor kommunens pleie- og omsorgstjeneste.

En særlig problemstilling er kommuner som utsettes for stor tilsynsbelastning. Dette er et reelt problem, men svaret er ikke å samordne vekk belastningen ved å fordele tilsynene på flere kommuner. Tilsynsområde og valg av kommune gjøres på grunnlag av risiko- og sårbarhetsanalyser. Dersom disse analysene utført av ulike tilsynsetater, fører til at noen kommuner skiller seg ut med risiko for svikt på flere områder, er det grunn til å stoppe opp og spørre hvorfor?

En umiddelbar «teppebombing» med parallelle statlige tilsyn vil sjelden løse kommunens problemer, men kan paradoksalt nok forverre situasjonen ved å binde opp kommunale ressurser i tilsynsgjennomføringen. Her er det virkelig behov for samordning, for eksempel ved at Fylkesmannen identifisererslike kommuner og bidrar til at de møtes med statlige virkemidler tilpasset kommunenes utfordringer. En slik løsning forutsetter at Fylkesmannen får nødvendig myndighet.

Kommuneloven pålegger alle tilsynsetater å vurdere hvilke virkninger pålegg eller andre sanksjoner kan ha for kommunens samlede virksomhet. Ved pålegg eller sanksjoner som forventes å ha vesentlige virkninger for kommunen, skal Fylkesmannen varsles. Før slike pålegg eller sanksjoner vedtas, skal det i regi av Fylkesmannen være dialog mellom tilsynsetaten og kommunen. Dette er en ny samordningsrolle. Fylkesmannens oppgave er å prøve å få til enighet om en tidsplan for lukking av avvikene tilsynet har avdekket, som er slik at kommunen kan makte den, uten at andre lovpålagte oppgaver blir skadelidende. Tilsynsorganene vil fortsatt ha siste ordet, og det gjenstår å se hvor vellykket ordningen blir.