Kommunale administrasjonsutgifter på avveie?

Vann-, avløps- og renovasjonstjenester finansieres av abonnentene gjennom gebyrer som skal beregnes etter selvkostprinsippet. Av Kommunal- og regionaldepartementets nye retningslinjer (jan. 2003) for beregning av selvkost framgår det at kommuner kan belaste VAR-tjenestene med beregnete andeler av relevante administrasjonskostnader.

Vi har satt opp fire hypoteser som kan forklare hvorfor VAR-sektorens administrasjonskostnader kunne øke nesten dobbelt så mye som kommunenes totale administrasjonskostnader.

Vår erfaring er at mange kommuner benytter faste kronebeløp ved fordeling av administrasjonskostnader til VAR-sektoren. Beløpsstørrelsene er ofte basert på anslag, magefølelse eller fjorårets beløpsstørrelse. Denne metoden fanger dårlig opp eventuelle aktivitetsendringer i administrasjonen. Hvis for eksempel kommunens administrasjonskostnader reduseres fra et år til det neste så vil trolig ikke abonnentene oppleve en tilsvarende reduksjon i VAR-gebyrene. De fleste kommuner som benytter denne metoden er enten ikke bevisst på at det er i strid med KRDs retningslinjer eller, så opplever de at retningslinjene er for kompliserte å etterleve.

Mange kommuner virker å være av den oppfatning at det å benytte fordelingsnøkler i seg selv er tilstrekkelig for å fordele administrasjonskostnader i henhold til retningslinjene. Dette er imidlertid ikke alltid tilfelle. Vi kjenner til kommuner hvor kommunens samlede administrasjonskostnader er fordelt med én enkelt fordelingsnøkkel. Retningslinjene anbefaler at ulike administrative funksjoners kostnader bør fordeles med fordelingsnøkler som er tilpasset den enkelte funksjons karakter. Det bør med andre ord benyttes flere fordelingsnøkler for å oppnå fullgod presisjon i overveltingen av utgifter fra administrasjon til VAR-tjenestene. Et annet moment er at fordelingsnøklenes grunnlagsdata bør oppdateres årlig. Vi mistenker at mange kommuner benytter utdaterte eller statiske fordelingsnøkler. Konsekvensen av disse to unnlatelsessyndene er at eventuelle aktivitetsendringer både i VAR-tjenestene og i administrasjonen ikke blir tatt hensyn til. Trolig er årsaken til dette at kommunene ikke har systemer hvor det er enkelt å oppdatere fordelingsnøklenes grunnlagsdata.

De fleste kommuner opplever i dag at økonomien er stram. Dette kan gjøre det fristende å belaste VAR-tjenestene med en størst mulig andel av administrasjonskostnadene. Siden VAR-tjenestene er selvfinansierende betyr det at kommunens netto driftsresultat forbedres med hver kostnadskrone som veltes over på VAR-gebyrene. Selvkostberegninger er relativt kompliserte og for kommunerevisjonen - og abonnentene - kan det ofte være vanskelig å etterprøve kommunenes selvkostkalkyler. Dette gjelder spesielt fordelte administrasjonskostnader siden fordelingsnøklene nødvendigvis må inneholde elementer av skjønn. Trolig er det slik at enkelte kommuner bevisst belaster abonnentene med en større andel administrasjonskostnader enn de strengt tatt har anledning til. Imidlertid er det tvilsomt om dette alene kan forklare den uventete økningen i VAR-sektorens administrasjonskostnader. Da burde kanskje kommunenes økonomiske rammebetingelser ha blitt tilsvarende forverret fra 2002 til 2003.

En av departementets hovedmålsetninger med retningslinjene var å gi kommunene en mer detaljert og presis avklaring av innholdet i selvkostprinsippet. Retningslinjene ble gjort gjeldende fra og med 2003. Det kan derfor tenkes at kommunene har erfart å kunne fordele mer av administrasjonskostnadene i 2003 i forhold til i 2002. I så fall kan dette være med på å forklare den uventete økningen i VAR-sektorens administrasjonskostnader. Vi stiller oss imidlertid tvilende til dette. Først og fremst fordi man skulle tro at eventuelle uklare retningslinjer tidligere, ga kommunene rom for å trekke mest mulig ut av VAR-sektoren. Dernest viser vår analyse at 78 av 373 kommuner (manglende rapportering og ekstreme verdier er fjernet) brukte mer enn 10 prosent av VAR-inntektene til å dekke administrasjonskostnader, samtidig som 121 av 373 kommuner brukte mindre enn 2,5 prosent. Den store variasjonen tyder på at mange kommuner ikke etterlever retningslinjene.

Det er ikke uten videre innlysende hvilken av disse hypotesene som medfører riktighet, men vi mener at dårlige og utilstrekkelige fordelingsnøkler må være en hovedårsak. Oppdaterte og presise fordelingsnøkler vil sikre en mest mulig korrekt fordeling av administrative kostnader. Vår påstand er at dette kan oppnås ved å bytte ut kommunens gamle hjemmesnekrete regneark til fordel for mer tilpassete og hensiktsmessige verktøy.

Skrevet av: Espen Starheim