På tide å gjøre noe med statlig klagebehandling?

Justisdepartementet utreder for tiden ny forvaltningslov. Herunder skal klageregler i forvaltningsloven vurderes. Ekspertutvalget som utredet forslag til ny forvaltningslov (NOU 2019:5) utredet ikke alternativer til statlig klagebehandling.

Selv om forvaltningsloven angir at kommunene selv skal behandle klager på egne enkeltvedtak, er ansvaret for klagebehandling i dag på mange områder likevel lagt til Statsforvalteren.

Dagens statlige klagebehandling, hvor Statsforvalteren gis adgang til å sette til side kommunale vedtak, er inngripende i det lokale selvstyret. KS vil arbeide for at relasjonen mellom Statsforvalteren og kommunesektoren er preget av størst mulig grad av gjensidighet og likeverdighet.

Særlig inngripende er klagebehandlingen hvor Statsforvalteren er gitt adgang til å sette til side kommunens skjønnsmessige vurderinger. Dette gjelder fritt skjønn, men også mer skjønnsmessige vurderinger av rettsanvendelse og faktum. Når Stortinget har gitt kommunene en oppgave, så bør en konsekvens av det være at også skjønnet avgjøres av kommunene.

KS har tatt initiativ til å få utredet og drøftet alternativer til dagens statlige klagebehandling.

Lokal autonomi er styrket de siste årene, blant annet gjennom ny grunnlovsbestemmelse § 49, annet ledd. Selvstyret er lovregulert i ny kommunelov og kommuner er gitt utvidet søksmålskompetanse overfor staten. I tillegg skal selvstyret veie tyngre i statlig klagebehandling slik det fremgår av forvaltningsloven § 34.

Rettssikkerhet må være et grunnleggende hensyn når alternativer til statlig klagebehandling skal vurderes, men det er fullt mulig å ivareta rettssikkerheten på andre måter enn gjennom statlig behandling.

Proba samfunnsanalyse i samarbeid med advokatfirmaet Lund & Co har på oppdrag fra KS utredet alternative klageordninger. Rapporten behandler omfanget av statlig klagebehandling av kommunale enkeltvedtak og lovlighetskontroll, og ordningene i andre nordiske land.

Rapporten peker på hvilke funksjonelle krav som bør stilles til alternative ordninger, og trekker fram dilemmaer knyttet til både dagens ordning og alternative ordninger.

Slik oppsummeres hovedfunnene:

• De fleste informantene er tilfredse med dagens ordninger og opplyser at statsforvalterne er effektive og har mye kompetanse.
• Noen informanter mener at statsforvalterne ikke bare kontrollerer lovlighet, men overprøver kommunenes frie skjønn.
• Forskerne redegjør for hvordan nemnder og forvaltningsdomstoler kan være et alternativ til dagens klagebehandling. En fordel med nemnder er at prosedyrer og sammensetning kan tilpasses sakstypen/-feltet. Ulempen er at det oppfattes mer ressurskrevende enn statsforvalterordningen.
• Det anbefales at ordinære domstoler bare brukes unntaksvis.

Rapporten gir et godt utgangspunkt for å arbeide videre med alternativer til statlig klagehandling. Selv om KS’ primære standpunkt er at klagebehandlingen bør være kommunal, så er det behov for å drøfte ulike typer klageordninger:

• Flere sakstyper enn i dag – hvor det er mye bruk av lokalt skjønn for å treffe avgjørelser – kan legges til kommunale klageorganer. Dette kan for eksempel være tilfelle innen arealsaker og byggesaker.
• Avgjørelser bygget på det frie skjønn bør alltid legges til kommunale klageorganer. Dersom statsforvalteren ser at utfallet av klagesaken beror på vurdering av det frie skjønn, så skal saken sendes tilbake til kommunen for nærmere saks- og klagebehandling.
• Nasjonale nemndløsninger for viktige og prinsipielle klagesaker bør utredes nærmere.

Hensynet til nasjonal likebehandling, herunder mulighet for å etablere gode ordninger for kunngjøring av klageavgjørelser, tilsier en slik ordning. Det gir mulighet for å tilpasse prosedyrer og sammensetning av nemnda til den enkelte sak. Det kan også være interesserepresentasjon i beslutningsorganene, inkludert representanter kommunesektoren.

Det er etter vår oppfatning grunnlag for å vurdere nærmere forbedringer av dagens klagebehandling, særlig ved viktige og prinsipielle klagesaker. Det er ikke en tilfredsstillende ordning i dag at viktige saker for kommunesektoren i praksis avgjøres av en saksbehandler hos Statsforvalteren alene, eventuelt etter drøftelse med egnede fagpersoner og godkjenning av overordnet.

Dersom klageorganet fortsatt skal være en del av statsforvalterembetet, bør det utredes ordninger som gjør at klageorganet får en mer selvstendig stilling fra Statsforvalterens organisasjon. Klageorganet bør tilføres ytterligere kompetanse i form av en dommer eller ekstern jurist/advokat, og det bør være interesserepresentasjon fra kommunesektoren.

Muntlig behandling kan vurderes der det er hensiktsmessig for opplysning av saken. En slik ordning kan gjøre statlig klagebehandlingen bedre og mer treffsikker.

KS vil ta nye initiativ til utredning av alternativer til statlige klageordninger som kan utgjøre del av kunnskapsgrunnlaget i arbeidet med ny forvaltningslov.