Skal staten kunne overprøve kommuners skjønn?
Kommunene bør kjenne sin besøkelsestid når forslaget til ny forvaltningslov kommer på høring. Det vil være synd om de ikke deltar i en diskusjon som nettopp gjelder det kommunale selvstyret.
Hva er egentlig «nasjonale hensyn»?
Forvaltningslovutvalget leverte nylig forslag til ny forvaltningslov i NOU 2019:5. Det har vært stor uenighet om hvorvidt statlige forvaltningsorganer skal kunne prøve kommuners skjønn ved behandlingen av klager.
Utvalget har delt seg i fire. Hensynet til det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet står mot hensynene til individet og ønsket om statlig styring med kommunene.
Hvem som er klageinstans for kommunale vedtak, varierer. I noen tilfeller går klagen til kommunens egne organer, som kommunens klagenemnd eller kommunestyret. I andre tilfeller er det statlige organer, som Fylkesmannen eller et departement, som behandler klagen.
Kommunale vedtak som kan påklages til statlige organer, finner vi på mange felt, som på helseområdet, i sosialforvaltningen, på utdanningsområdet og i forbindelse med miljø- og arealforvaltningen.
Det er ikke omdiskutert at de statlige forvaltningsorganene kan prøve vedtakets lovlighet. Spørsmålet er om det statlige organet også skal kunne sette kommunens skjønn til side når kommunen velger mellom ulike lovlige alternativer.
Når et statlig organ er klageinstans og har rett til å overprøve kommunens skjønn helt eller delvis, oppstår spørsmålet om overprøvingen innebærer en for sterk innskrenking av det kommunale selvstyret.
Det kommunale selvstyret er en viktig forutsetning for et fungerende lokaldemokrati. Innbyggernes rett til lokalt selvstyre er vernet av Grunnloven § 49 og av Europarådets charter 15. oktober 1985.
I dag sier forvaltningsloven § 34 at det statlige organet skal legge «stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»
Ordet «stor» ble tilføyd i 2017, og bakgrunnen var at flertallet på Stortinget nettopp ønsket å styrke det lokale selvstyret.
Utvalget har vært uenige om hvilke hensyn som skal veie tyngst, og har derfor foreslått fire ulike alternativer for å regulere klageinstansens kompetanse i § 60.
Utvalgets flertall foreslår at det statlige organet kan «endre forvaltningsskjønnet bare hvis nasjonale eller vesentlige regionale hensyn taler for det, eller hvis vedtaket er klart urimelig for en part.»
Forslaget innebærer med andre ord at det oppstilles tre alternative vilkår. Skjønnet kan overprøves (1) dersom nasjonale hensyn taler for at vedtaket må settes til side, (2) dersom vesentlige regionale hensyn taler for at vedtaket må settes til side eller (3) dersom vedtaket er klart urimelig for parten.
Flertallet begrunner forslaget i at regelen vil gi en klarere avgrensning enn dagens regel. Denne begrunnelsen tillater jeg meg å stille spørsmål ved. Hva er egentlig «nasjonale hensyn»?
Flertallet forklarer begrepet på følgende måte:
«Med ‘nasjonale hensyn’ sikter flertallet særlig til formål eller mål som er kommet til uttrykk i lov eller forskrift, internasjonale forpliktelser for Norge, statlige planbestemmelser og retningslinjer, rundskriv og stortingsmeldinger.»
Er «nasjonale hensyn» dermed ethvert godt formål eller enhver god intensjon som er kommet til uttrykk i et offentlig dokument fra statsforvaltningen? I så fall er det mange nasjonale hensyn å ta av. Hvis vi legger vekt på hvilke målsettinger én regjering har gitt uttrykk for i en stortingsmelding, er det da fremdeles et «nasjonalt hensyn» etter et regjeringsskifte? Etter mitt syn reiser flertallets forslag flere spørsmål enn det løser.
Det første mindretallet består av utvalgsleder Inge Lorange Backer Backer og Berit Sollie, som ønsker en regel om at klageinstansen skal «legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet». Slik lød forvaltningsloven § 34 før 2017. Backer og Sollie mener lovendringen i 2017 gikk for langt i å innskrenke prøvingsadgangen.
Det neste mindretallet består av Siri Halvorsen, som foreslår at klageinstansen som i dag, skal «legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet». Halvorsen viser til at Stortinget nettopp har tatt stilling til spørsmålet, og at en klar målsetting med den nye kommuneloven var å styrke det kommunale selvstyret.
Et tredje mindretall, bestående av Jostein Selle, mener at statlige forvaltningsorganer kun skal prøve lovligheten av vedtak og dermed være helt avskåret fra å overprøve kommunenes skjønn.
Avslutningsvis stiller jeg spørsmålet til kommunesektoren: Hva mener dere?